Panorama

Gestion des catastrophes naturelles au Sri Lanka : défis et enseignements

Par JP. Chandraratne, Directeur des douanes, Administration de la douane du Sri Lanka

Le 26 décembre 2004, le tsunami dans l’océan indien dévastait les deux tiers du territoire côtier du Sri Lanka, laissant dans son sillage des milliers de personnes déplacées, blessées ou tuées, et mettant en lumière la vulnérabilité du pays aux catastrophes naturelles. Hormis de telles catastrophes de grande ampleur qui sont peu fréquentes, le Sri Lanka est régulièrement confronté à des dangers météorologiques et hydriques liés aux pluies de mousson et aux dépressions qui se développent dans le golfe du Bengale. Dans ce petit État insulaire, à forte densité démographique et dont l’activité économique est essentiellement concentrée dans les zones inondables et les régions côtières, les répercussions humaines et économiques de ce genre de phénomènes sont désastreuses.

Au lendemain du tsunami, le Sri Lanka a vu arriver, par voies aériennes et maritimes, des sympathisants, des bénévoles et des organisations participant à la distribution d’aide humanitaire, désireux d’aider, de sauver des vies et des biens, mais aussi de veiller à la santé physique et psychique des survivants. Cet afflux de biens et de personnes a engendré des goulots d’étranglement aux principaux points d’entrée du pays que sont notamment le port et l’aéroport de Colombo.

Mal préparés, les services douaniers sri lankais n’ont pas été à même de réagir efficacement, c’est-à-dire d’assurer le dédouanement rapide des envois humanitaires, ou de gérer rapidement les flux de travailleurs humanitaires, journalistes, leurs effets et leur matériel de travail. Bien qu’il existât, dans le Code des douanes, des dispositions régissant les envois de secours, le manque de préparation et de personnel, associé à une infrastructure physique et informatique médiocre, ont été la cause de grandes inefficacités.

S’ajoutait à cela le fait que la coordination avec les parties prenantes et entre les services gouvernementaux laissait à désirer et qu’il n’y avait aucun environnement de guichet unique électronique, qui aurait permis d’organiser la procédure de dédouanement des marchandises entre les différents services réglementaires. Il n’y avait pas non plus de « centre de services intégrés », ou « one-stop shop » (OSS), regroupant physiquement tous les services gouvernementaux intervenant dans l’administration des droits et/ou des exonérations fiscales et dans le dédouanement des marchandises, et grâce auquel la procédure aurait pu être accélérée.

Dans l’urgence, la Douane du Sri Lanka a ainsi dû adopter un Arrêté ministériel introduisant de nouvelles règles et de nouveaux mécanismes:

  • introduction de nouvelles procédures douanières, telles qu’un mécanisme simplifié de déclaration des marchandises pour le dédouanement des envois humanitaires, et l’assouplissement de certaines obligations légales – par exemple, dans le cadre de l’aide humanitaire, les produits ne devaient plus être classés selon un code SH spécifique, mais pouvaient faire l’objet d’une simple description.
  • création d’une Unité de facilitation de l’aide humanitaire (Relief Facilitation Unit ou RFU), dirigée par un Directeur de la Douane et dotée d’agents de la Douane et d’autres services concernés qui ont été affectés aux différents postes d’entrée/de sortie du pays. Leur tâche était d’aider les destinataires à remplir des déclarations de marchandises et d’assurer une assistance permanente, sept jours sur sept, week-ends et jours fériés compris. Ils devaient en outre contrôler les cargaisons qui présentaient un risque, bien que l’espace réduit disponible pour ce faire ait rendu ces contrôles difficiles.
  • émission de plusieurs circulaires par le Trésor, en concertation avec les services compétents (dont la Douane sri lankaise), dans lesquelles figuraient des instructions pour le dédouanement des envois humanitaires.

Grâce aux nouvelles procédures et aux mécanismes en place, la Douane est parvenue à dédouaner un nombre considérable d’envois, dans des délais très courts, ce dont le personnel douanier a tiré une grande fierté. À l’époque où le tsunami a frappé le Sri Lanka, le Nord et l’Est du pays étaient la proie d’une guerre civile et de tensions ethniques et les produits que l’on pouvait y envoyer étaient, dès lors, soumis à de fortes restrictions. Toutefois, malgré ces contraintes et grâce au mécanisme de coordination établi entre les services compétents, les populations touchées par la catastrophe ont pu obtenir certains produits humanitaires de base.

Suite au tsunami, le gouvernement a apporté des changements significatifs aux systèmes de gestion des catastrophes.  Un Plan national des opérations d’urgence (National Emergency Operation Plan ou NEOP) a été institué par le Ministère de la gestion des catastrophes, avec l’aide du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Le NEOP a mis en place un système global pour les opérations d’urgence, en connectant les mécanismes de communication nationaux et infranationaux, ainsi que les organisations concernées.

La Douane du Sri Lanka est un des services gouvernementaux directement concernés par le NEOP, puisqu’elle participe à toutes les phases des interventions d’urgence: la phase d’alerte précoce ; la phase d’urgence ; la phase succédant à l’urgence. Lorsqu’une catastrophe naturelle est annoncée, le Centre de gestion des catastrophes (Disaster Management Center ou DMC) envoie une « alerte précoce » à la Douane, enjoignant son Directeur général à en informer immédiatement toutes les autorités compétentes et à leur demander d’activer le NEOP. Le plan prévoit, par ailleurs, que les fonctionnaires de la Douane soient régulièrement en contact avec le DMC, le Ministère des finances et les ministères connexes, ainsi qu’avec toutes les autres parties prenantes, afin que la mise en œuvre du NEOP soit un succès.

La Douane du Sri Lanka estime aujourd’hui être prête à faire face à toute situation d’urgence à venir.  Elle dispose désormais de l’infrastructure informatique adéquate, grâce à laquelle les déclarations en douane et la procédure de dédouanement ont été automatisées. Le personnel est également plus nombreux et mieux formé, ayant notamment suivi des formations spécifiques mises au point par la Direction des ressources humaines de la Douane du Sri Lanka et des organisations internationales compétentes en la matière, dont le PNUD.

Les fonctionnaires de la Douane ont pris part à des ateliers destinés à évaluer leurs compétences en matière d’assistance lors des catastrophes, surtout dans les domaines du traitement des passagers et des envois humanitaires. En outre, un atelier de formation « Get Airports Ready for Disaster » (Préparons les aéroports aux catastrophes ou GARD), conçu par Deutsche Post DHL et le PNUD, a été organisé en 2014 et les autorités ont ainsi pu mettre le doigt sur d’éventuels problèmes et y apporter des solutions appropriées. Enfin, des directives à l’adresse des fonctionnaires de la Douane sont en cours d’élaboration, en concertation avec les services compétents qui participent aux opérations de secours d’urgence.

L’infrastructure physique a également été améliorée et un « centre de services intégrés » (OSS) a été établi dans les locaux du siège de la Douane à Colombo situés près du port et non loin de l’aéroport. L’OSS rassemble les principaux services gouvernementaux impliqués dans le traitement des marchandises sous un même toit, ce qui permet aux opérateurs commerciaux d’obtenir les licences et permis nécessaires à certaines importations, notamment de médicaments et de matériel médical, sans avoir à se rendre au Ministère de la santé ou au Ministère du contrôle des importations. L’OSS est également lié au Bureau chargé de tenir les registres des véhicules à moteur et au Service de quarantaine, et est localisé à quelques mètres seulement du Ministère des télécommunications pour ceux qui auraient besoin d’autorisations pour tout matériel média ou équipement de télécommunications.

Fait également figure d’OSS le Centre de facilitation des exportations récemment créé dans le périmètre du port de Colombo. La plupart des approbations requises pour l’exportation peut être obtenu à partir de ce bureau qui traite les déclarations en douane pour le fret maritime et aérien. Notons enfin que des fonctionnaires du Service de quarantaine et de l’Agence de sécurité alimentaire et de la santé sont disponibles 24 heures sur 24 à l’aéroport.

Quant à l’adoption de normes internationales, bien que la Douane du Sri Lanka n’ait pas ratifié l’annexe spécifique J de la Convention internationale pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers (CKR) qui prévoit des dispositions sur les envois de secours, le Guide national de l’importation sri lankais prévoit que « les produits qui sont des dons de personnes ou d’organisations étrangères envoyés en réponse à des catastrophes naturelles ou autres, et importés sur la recommandation du Secrétaire général du ministère technique concerné approuvée par le directeur général des douanes », doivent être exemptés de droits de douane. En outre, la Douane du Sri Lanka facilite le processus de déclaration en acceptant de dédouaner la marchandise sur la base d’un document dit d’entrée provisoire ou d’une demande d’enlèvement, en lieu et place de la déclaration simplifiée, sous réserve que les importateurs remplissent ensuite les déclarations dans un délai raisonnable.

Enfin, un comité a été institué afin d’étudier la possibilité d’adopter les normes internationales et de ratifier notamment certaines annexes spécifiques de la CKR. Le Département des douanes discute également de la possibilité de signer, avec les Nations Unies, « l’Accord type sur l’importation des envois de secours et des articles en la possession du personnel de secours en cas de catastrophes et de situations d’urgence », mis au point conjointement par le Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires (OCHA) et l’OMD.

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www.customs.gov.lk