Les autorités douanières sont au cœur de toutes les activités des courtiers en douane puisque toute modification de la législation et des procédures douanières a une incidence sur la profession. L’exemple récent du Brexit l’illustre parfaitement. Lorsque le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne (UE), il a également quitté l’Union douanière, ce qui a entraîné une augmentation massive de la bureaucratie, du volume des déclarations, des inspections et des réglementations, tant au Royaume-Uni que dans l’UE. Cette situation a entraîné des retards dans l’acheminement des marchandises jusqu’au consommateur final. Les courtiers en douane ont dû rapidement embaucher et former du nouveau personnel pour répondre aux nouvelles exigences.
En outre, s’ils ont une présence internationale, ils doivent s’adapter aux différences d’interprétation des règlements dans le chef de chaque autorité douanière, même au sein d’une union douanière aussi intégrée que l’UE. Prenons l’exemple de l’apurement d’un document de transit au lieu de destination, qui exige que les informations figurant sur le document de transit correspondent aux marchandises et/ou aux factures. Certaines autorités douanières accepteront des erreurs humaines évidentes, comme une retranscription erronée des chiffres concernant le poids, tandis que d’autres refuseront de les ignorer. Souvent, ces incohérences se produisent entre différents bureaux de douane sur un même territoire. La correspondance échangée en vue de résoudre ces problèmes révèle souvent que les disparités entre les niveaux d’acceptation ne découlent pas d’une volonté d’assurer une évaluation des risques aussi diligente que possible, mais simplement d’une interprétation locale de la réglementation.
Le coût associé à la résolution de ce type de problèmes peut être élevé, tant sur le plan financier que, dans certains cas, sur le plan du temps perdu par les véhicules qui doivent retourner à leur point d’origine pour obtenir de nouveaux documents. Cela étant, l’inefficacité est sans nul doute l’aspect le plus préoccupant. Alex Lackner est directeur de LKW Walter, la principale organisation de transport de chargements complets (full truck load – FTL) en Europe. Prenant l’exemple d’un transport de marchandises du Royaume-Uni vers l’Allemagne en passant par la France, il explique : « L’apurement efficace des documents T1 de transit externe de l’UE reste un problème permanent. Les conducteurs doivent présenter des copies papier et nous butons toujours sur le manque de synchronisation entre les systèmes d’exportation et le nouveau système de transit informatisé (NSTI). Bien que le T1 reflète presque exactement les données de la déclaration d’exportation, les jeux de données doivent être saisis à la fois dans le NSTI et dans le système d’exportation du pays d’exportation, ce qui prend du temps et crée des failles supplémentaires. Il serait grandement temps que les autorités douanières adoptent une approche unifiée ».
Les déclarations sont traitées par les systèmes informatiques des administrations douanières. Chaque pays dispose de son propre système et les interfaces y sont spécifiquement adaptées. La plupart des courtiers en douane ne développent pas leur propre logiciel et doivent donc trouver des applications capables de communiquer avec ces systèmes multiples. S’il existe des applications capables de s’interfacer avec plusieurs systèmes douaniers, elles ne couvrent souvent que les déclarations en douane. En outre, les légères différences entre les processus douaniers ne sont souvent pas entièrement prises en compte et leur utilisation nécessite donc des ajustements ou des interventions manuelles. Cette situation est évidemment inefficace, coûteuse et source de frustration permanente.
Pour assurer la fluidité des processus de déclaration de bout en bout, les courtiers en douane peuvent devoir recourir à plusieurs applications, souvent différentes selon le pays, ou disposer d’une application intermédiaire très adaptable (souvent connue sous le nom de « tour de contrôle douanier ») et capable de produire différents formats de données pour chaque système douanier. Ces « tours de contrôle douanier », telles que le système MOTA d’ALS ou le logiciel douanier d’AEB, sont de plus en plus populaires, mais nécessitent des mises à jour constantes pour chaque système douanier avec lequel elles sont connectées. Les coûts supplémentaires associés à ces mises à jour sont supportés, en dernier recours, par le commerçant ou le consommateur.
Des guichets uniques (GU) pour le commerce font de plus en plus leur apparition. Ils simplifient l’échange d’informations et de documents entre les agences gouvernementales, les importateurs, les exportateurs et les autres parties prenantes impliquées dans le commerce transfrontalier. Cependant, ils ne sont pas encore fonctionnels dans de nombreux pays et offrent une interopérabilité limitée.
Pour que le processus de déclaration soit fluide, il faut que les pays de départ et de destination disposent de jeux de données communs et que l’interprétation des réglementations soit alignée… ce qui est rarement le cas à l’heure actuelle. L’OMD dispose d’un Modèle de données et de documents exhaustifs à ce sujet, et l’adoption du Modèle par l’ensemble de ses Membres continue de progresser. Cependant, en fin de parcours, on retombe toujours sur un système douanier local, avec une interface unique qui nécessite une connexion sur mesure.
AEB est un fournisseur mondial de logiciels pour la logistique et la chaîne d’approvisionnement, spécialisés dans le dédouanement. Ulrich Lison, l’un des principaux membres du conseil d’administration d’AEB, explique les problèmes associés à la fourniture de solutions répondant aux exigences des différents territoires douaniers : « Nous nous adaptons rapidement aux changements apportés aux systèmes douaniers, mais les modifications en cause sont souvent mal communiquées, avec un préavis limité et sans hiérarchie cohérente pour résoudre les questions techniques. Une approche communautaire plus forte entre les administrations serait vraiment bénéfique et opportune. L’OMD pourrait peut-être créer un conseil consultatif, composé de représentants des différents secteurs en relation avec la douane, qui pourrait contribuer à la réalisation d’objectifs communs. Les courtiers et les fournisseurs de logiciels pourraient aider les douanes à mieux comprendre les défis auxquels ils sont confrontés et les douanes pourraient alors en tenir activement compte dans la modélisation de leurs modèles de processus et dans leur déploiement ».
Quand la coopération réussit et excelle
Les situations de guerre sont malheureusement toujours une réalité dans de nombreuses régions du monde. Quelle que soit l’allégeance des populations sur le terrain, l’un des défis communs consiste à faire en sorte que l’aide humanitaire arrive à destination autant que faire se peut. Or, souvent, le plus difficile pour l’acheminement de l’aide matérielle est de répondre aux exigences réglementaires de chaque pays en cours de route, y compris dans le pays de destination. L’organisation du mouvement et du dédouanement de l’aide humanitaire du Royaume-Uni vers l’Ukraine a été une expérience déterminante pour Richard Catt, Directeur des relations internationales d’ALS Customs Services. Avec plus de 40 bureaux dans 14 pays, ALS interagit régulièrement avec de multiples services gouvernementaux.
Richard ne tarit pas d’éloges sur les administrations avec lesquelles il a traité dans le cadre de ces envois et il pense que les processus mis en œuvre pourraient être utilisés pour améliorer la collaboration dans le contexte des procédures douanières courantes : « Mon expérience avec la France, la Belgique et les administrations de nombreux autres pays m’a permis de voir avec plaisir que tout le monde peut rapidement trouver des solutions à des problèmes qui auraient normalement exigé beaucoup plus d’efforts et de temps. Il est apparu clairement que, pour la plupart des administrations douanières, les systèmes d’opérateurs de confiance, comme les OEA (opérateurs économiques agréés), sont déterminants pour l’application des mesures de simplification. La confiance est au cœur de toutes les réglementations et l’objectif futur des efforts d’alignement entre les administrations douanières pourrait être d’améliorer les exigences relatives aux OEA, d’étendre l’agrément pour couvrir davantage de simplifications et de veiller à ce que les opérateurs non agréés soient encouragés à respecter les normes d’agrément nécessaires. Par exemple, le statut d’expéditeur ou de destinataire agréé[2] pour la procédure de transit pourrait être mis en lien avec l’octroi de l’agrément OEA. »
Coopération à l’intérieur et à l’extérieur des unions
Les unions douanières, telles que le Marché commun d’Amérique centrale (MCAC) et l’Union douanière de l’Union européenne (UDUE), se sont avérées très efficaces pour faciliter les échanges et réduire les interventions inutiles et les distorsions commerciales entre leurs membres. Toutefois, certaines questions, comme la cohérence des interprétations, la gestion du changement et les mécanismes de règlement des différends, continuent de poser problème tant pour les membres que pour les non-membres des unions douanières.
Les acteurs de la chaîne logistique internationale, qui se retrouvent au cœur de ces défis, sont souvent prêts à coopérer directement avec leurs concurrents et avec les autorités pour résoudre des problèmes spécifiques et améliorer les processus douaniers pour toutes les parties.
L’ITF (Intermediaries Task Force), un groupe créé en 2019 à l’initiative du secteur pour faciliter la période de transition du Brexit et qui se compose notamment aussi de fonctionnaires de plusieurs administrations douanières en Europe, est un exemple de ce type de coopération. La mission de l’ITF est claire : « La fluidité et le commerce restent la priorité, en particulier au niveau de l’application des procédures douanières, sanitaires et phytosanitaires, qui doivent être conçues en vue de contribuer à la circulation des marchandises ; l’objectif de l’ITF est de veiller à la compréhension des procédures à la fois du Royaume-Uni et de l’UE. »
Les membres de l’ITF comprennent des représentants des ports britanniques de courte distance (port de Douvres et tunnel sous la Manche) et des ports frontaliers de l’UE, de Rotterdam à Bilbao, des représentants des douanes de l’UE de France, de Belgique, des Pays-Bas, d’Allemagne, d’Irlande et d’Espagne, ainsi que de la CLECAT (l’Association européenne des services d’expédition, de transport, de logistique et de douane) et de plusieurs autres prestataires de services logistiques et douaniers de premier plan. Ensemble, ils continuent à définir et à apporter des améliorations à de nombreux processus qui sont établis au niveau de l’Union, mais qui nécessitent une application cohérente pour être efficaces.
Mark Johnson, directeur national des douanes et du contrôle du commerce chez Kuehne + Nagel et cofondateur de l’ITF, estime que la task force est une vraie réussite en matière de coopération : « Nous mutualisons l’expertise technique des intermédiaires en douane, des fonctionnaires et des associations de transport et de logistique du Royaume-Uni et de l’UE. Nous croyons collectivement que les intérêts du Royaume-Uni et de l’UE dans le contexte du Brexit ne font qu’un et que ce qui représente un obstacle pour l’un constitue forcément un obstacle pour l’autre. Grâce à cette excellente relation de travail, nous continuons à discuter de solutions au service des deux côtés de la frontière et nous nous efforçons de les promouvoir, ainsi que les meilleures pratiques, moyennant les canaux appropriés. »
L’innovation requiert à la fois la technologie et la coopération
L’innovation technologique est l’un des principaux sujets de discussion dans le secteur douanier. L’OMD organise d’ailleurs une autre de ses conférences de renom sur la technologie en octobre 2023, à Hanoï, au Viêt Nam. Le titre est inspirant et réfléchi : « Accueillir l’ère numérique : Tirer parti de la technologie, encourager l’innovation et accompagner la nouvelle génération de professionnels douaniers ». Une grande partie de l’ordre du jour est consacrée aux technologies de pointe, telles que l’intelligence artificielle et la chaîne de blocs. Celles-ci représentent l’avenir de la facilitation des échanges, de la protection de la société et du recouvrement des recettes.
Cependant, du point de vue des prestataires de services douaniers internationaux, les nouvelles technologies qui impliquent directement les parties prenantes, telles que la chaîne de blocs, doivent être intégrées sur plusieurs territoires si nous voulons maintenir les gains d’efficacité réclamés par les opérateurs et les consommateurs. Certaines des technologies qui ont été développées et font l’objet de discussions contribuent à réduire les retards aux frontières. Toutefois, nous devons nous assurer que les éventuels retards et les coûts directs ne soient causés que par des interventions nécessaires (liées à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscale) et ne soient pas le résultat du besoin de mettre en œuvre une version différente de la même technologie dans chaque pays – un problème qui existe encore aujourd’hui mais qui doit absolument être résolu.
La chaîne de blocs figure parmi les technologies émergentes qui joueront un rôle fondamental dans l’avenir des processus douaniers. Les données immuables et les documents sécurisés qu’elle permet d’échanger faciliteront un passage beaucoup plus rapide des marchandises aux frontières, réduiront la fraude douanière et mettront potentiellement un terme aux importations frauduleuses. Il s’agit indubitablement d’un sujet d’actualité mais, si certaines expériences d’utilisation de la chaîne de blocs à ce niveau ont été couronnées de succès, elles restent l’exception. La mise en place de solutions de chaînes de blocs à travers les territoires est entravée par le coût commercial et l’incohérence des exigences en matière de jeux de données. Le fait de devoir payer un fournisseur de chaîne de blocs commercial différent sur chaque territoire représenterait un coût supplémentaire pour l’opérateur et augmenterait le nombre d’intégrations nécessaires et d’applications utilisées.
À ce titre, les travaux du groupe de travail « Open Customs Blockchain » (Pour une chaîne de blocs de source ouverte en douane), qui fait partie de l’Open Logistics Foundation, suscitent beaucoup d’intérêt pour le moment. Le groupe cherche à surmonter les difficultés liées aux coûts et à la complexité de la technologie. Son projet GPID (Goods Passport ID ou identifiant passeport des marchandises) a déjà été présenté dans un précédent article de l’OMD Actualités[3]. Le projet se concentre directement sur les besoins des autorités douanières et propose l’utilisation de composants d’une chaîne de blocs de source ouverte et d’un ensemble minimal de données clés pour permettre aux administrations douanières de comparer les données du vendeur d’origine avec les données soumises dans la déclaration. En combinant les éléments de source ouverte avec un coût minimal et un jeu de données réduit, il est enfin possible de voir concrètement les avantages qu’offre la chaîne de blocs au niveau de la déclaration pour les processus aux frontières.
Quelques idées pour un nouvel avenir
Pour les courtiers en douane internationaux, l’OMD représente le point culminant de la collaboration entre les administrations douanières. Les sujets abordés dans le présent article nous amènent donc à formuler quelques idées qui impliqueraient l’OMD si elles devaient se concrétiser.
La première porte sur la mesure de la performance et les avantages à tirer en y associant le secteur privé. En tant qu’entités gouvernementales, les administrations des douanes sont au service des personnes et de la société et, plus directement, des négociants, des fournisseurs de la chaîne logistique, des courtiers en douane et des fournisseurs de logiciels. Leur succès devrait être mesuré à l’aune de leur capacité à protéger et à fournir un service efficace à toutes ces entités. L’OMD pourrait-elle contribuer à un plus grand succès si elle recueillait et partageait leurs points de vue sur les progrès réalisés par ses Membres en matière d’efficacité et de collaboration ?
Le secteur privé est souvent le mieux placé pour évaluer les forces et les faiblesses des processus et mettre en évidence les problèmes liés aux douanes. La collecte des retours des entreprises par le biais de questionnaires réguliers adressés aux principaux acteurs permettrait d’obtenir des informations précieuses sur la collaboration et sur la cohérence en matière de mise en œuvre des réglementations douanières. Ces exercices pourraient déboucher sur des réglementations plus claires, sur de meilleures solutions technologiques et sur une véritable cohérence à l’échelle mondiale. La GEA (DHL, Fedex et UPS) publie déjà ses propres indicateurs clés de performance sur les administrations douanières en compilant les réponses aux questionnaires envoyés en interne. Un article paru dans l’OMD Actualités offre davantage de détails[4] à ce sujet.
Une autre question se pose : l’OMD devrait-elle coopérer directement avec les courtiers en douane, plutôt que de passer par une voie indirecte, à travers les organismes liés au transport tels que la Fédération internationale des associations de transitaires et assimilés (FIATA) et l’Association du transport aérien international (IATA) ? Bien entendu, il faudrait pour cela que les courtiers en douane/intermédiaires/fournisseurs du monde entier envisagent de former un organisme spécifique à même de travailler directement avec l’OMD.
Une autre idée qui revient régulièrement dans les discussions consiste à faire en sorte que les intermédiaires en douane introduisent des normes volontaires – par exemple, en matière de qualifications, de contrôles internes de la conformité et de sources de connaissances. Une telle mesure pourrait conduire à une conformité accrue, les prestataires moins scrupuleux pouvant être ciblés plus efficacement.
Enfin, les Membres de l’OMD pourraient-ils accélérer l’introduction des données moyennant les chaînes de blocs dans les processus douaniers en convenant d’un ensemble minimal de données clés pour les déclarations de base ? De toute évidence, une telle solution ne serait pas intégrale, mais elle pourrait être mise à profit de manière progressive, avec les retours de toutes les parties prenantes de la chaîne logistique.
Il est indéniable que les nouvelles technologies, la mondialisation du commerce et le besoin inéluctable de sécurité ont accru le besoin de cohérence, de transparence et d’efficacité entre les diverses autorités douanières. Le rôle de l’OMD est donc plus important que jamais.
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mdouglas@als-cs.com
[1] Note de terminologie : Diverses appellations, comme courtier en douane, agent en douane, commissionnaire en douane, prestataire de services douaniers, spécialiste du dédouanement, etc. sont utilisées indifféremment dans ce secteur. S’il peut exister quelques différences techniques et juridiques entre elles, elles n’entrent pas en ligne de compte aux fins du présent article.
[2] Le statut d’expéditeur agréé permet au titulaire de l’agrément de placer les marchandises sous le régime du transit de l’Union sans les présenter en douane. Le statut de destinataire agréé pour le régime du transit de l’Union confère au titulaire le droit de recevoir les marchandises dans un lieu agréé afin de mettre fin au régime sans que les marchandises ne soient présentées au bureau de douane de destination.
[3] Une chaîne de blocs open source pour les douanes : le chaînon manquant pour l’application à grande échelle de la technologie des registres distribués ?
[4] https://mag.wcoomd.org/fr/magazine/101-issue_2_2023/gea-customs-capability-database/
