Singapour: conserver son avantage en dépit des nouveaux défis grâce à une approche pangouvernementale de la gestion des frontières
5 octobre 2018
Par l’Administration douanière et l’Autorité chargée de l’immigration et des points de contrôle de Singapour
Un environnement opérationnel dynamique et exigeant
Le commerce revêt une importance prépondérante pour Singapour dont l’économie est ouverte et orientée vers le monde. La valeur du commerce extérieur de l’île représente trois fois la valeur du produit intérieur brut (PIB), et ce, depuis plusieurs années. En 2014, les ports de Singapour ont accueilli 33,55 millions de conteneurs équivalents 20 pieds (EVP).
La hausse des volumes échangés sur une scène de plus en plus globale va de pair avec une plus grande prospérité, mais s’accompagne également de risques accrus. Les marchands peu scrupuleux, les groupes criminels organisés et les terroristes savent en effet mieux comment exploiter les faiblesses des chaînes logistiques pour transporter illégalement leurs marchandises au-delà des frontières.
Les aspirations plus nombreuses de la population confèrent une nouvelle dimension aux défis redoutables que doit relever la Douane de Singapour. Plus éduqués et mieux au fait du commerce international et des pratiques réglementaires, les opérateurs commerciaux attendent désormais de la part des services gouvernementaux plus de transparence, de prévisibilité et d’efficacité. Quant à la population en général, elle exige une protection réelle contre les produits illicites et dangereux.
L’émergence de nouveaux secteurs d’activité et de nouveaux modèles commerciaux oblige les autorités de réglementation à introduire de nouveaux mécanismes et à proposer des services personnalisés. La Douane de Singapour s’efforce de suivre le rythme rapide des changements et d’anticiper les besoins de ces opérateurs en s’engageant dans un dialogue constructif, l’objectif étant de valoriser leurs activités et d’assurer l’essor des échanges licites.
TradeNet: créer un consensus en associant les parties prenantes
Très tôt, Singapour a instauré un guichet unique national, baptisé TradeNet, expérience qui lui a permis de se rendre compte que la gestion coordonnée des frontières (GCF) était indispensable pour pouvoir développer et soutenir un environnement de guichet unique. Le guichet unique national et la GCF sont deux éléments du modèle « pangouvernemental » adopté par Singapour.
Grâce à TradeNet, les opérateurs commerciaux envoient leurs demandes d’autorisation par voie électronique vers un point d’entrée unique, qui les distribue ensuite aux différents services gouvernementaux concernés. TradeNet regroupe tous les services nationaux compétents qui interviennent dans la régulation des flux commerciaux, dont l’Autorité agroalimentaire et vétérinaire (AVA) pour les denrées alimentaires et les plantes ; l’Autorité des sciences de la santé (HSA) pour les médicaments ; l’Autorité pour le développement des technologies de l’information et de la communication (IDA) pour tout ce qui relève du matériel de télécommunications. Dès qu’un opérateur ou son mandataire désigné soumet une déclaration à TradeNet, le système l’envoie automatiquement aux autorités compétentes à des fins de traitement.
Les adaptations majeures qu’exigeait la mise en œuvre du système de guichet unique national ont été longuement discutées et un consensus a été cherché entre les services gouvernementaux, les entreprises, les organisations et les associations sectorielles. Cette volonté d’en arriver à un accord satisfaisant pour tous a permis aux parties prenantes de surmonter les difficultés initiales, conscientes de l’économie potentielle et des avantages qu’amenait un allègement des procédures de traitement des documents commerciaux.
Vers un modèle pangouvernemental
Le chemin parcouru pour en arriver à un modèle pangouvernemental permettant de traiter toutes les questions réglementaires fut long. Le remaniement des procédures commerciales, entrepris dans le cadre du guichet unique national en 1989, a doté le service qui s’appelait à l’époque le Customs and Excise Department, et ses partenaires publics chargés du contrôle des échanges, de solides fondations. Au fil des ans, celles-ci ont été consolidées, le système a été constamment amélioré et la coordination s’est intensifiée.
L’un des événements récents les plus marquants date de 2003, lorsque le gouvernement a admis qu’il fallait une plus grande synergie et que les services en charge du commerce et des frontières devaient être réorganisés. C’est ainsi qu’est née l’Autorité chargée de l’immigration et des points de contrôle (Immigration & Checkpoints Authority of Singapore, ICA) qui s’est vu attribuer toutes les fonctions relatives aux postes frontières et aux contrôles frontaliers, tandis que l’Administration douanière de Singapour a été établie comme seul et unique point de contact pour tout ce qui concerne les questions relatives à la douane, aux recettes et aux échanges.
Alors que l’ancien Département des douanes et accises s’occupait essentiellement des recettes, la nouvelle Douane est chargée aussi bien des recettes que de la facilitation des échanges et, grâce à ce réaménagement, l’ICA et la Douane ont toutes deux pour tâche de sécuriser les frontières de l’île, tout en facilitant les échanges licites.
A propos de l'ICA et de la Douane de Singapour
Immigration & Checkpoints Authority (ICA)
L’ICA est un département qui dépend du ministère des affaires intérieures et veille, à ce titre, à la légitimité et à la légalité des flux de personnes, de marchandises et de moyens de transport aux postes frontières de Singapour. Outre la sécurité frontalière, l’ICA a également des fonctions dans le domaine de l’immigration et de l’enregistrement, comme la délivrance de documents de voyage et de cartes d’identité aux citoyens de Singapour, ou la délivrance de cartes de résidence et de permis de travail aux étrangers vivant et travaillant dans le pays. L’ICA mène également des opérations intérieures de contrôle ciblant les personnes en situation irrégulière. En 2014, l’ICA a contrôlé près de 200 millions de voyageurs et identifié 93 380 cas de contrebande aux postes frontières.
La Douane de Singapour
La Douane de Singapour est un département du ministère des finances et est le seul organe chargé de la mise en œuvre de la réglementation douanière et commerciale. En outre, cette administration surveille la légalité de l’ensemble des procédures commerciales, ce qui permet aux opérateurs commerciaux de n’avoir qu’un seul interlocuteur pour tout ce qui relève des procédures réglementaires d’importation et d’exportation de marchandises. La Douane est ainsi plus à même de faciliter les échanges commerciaux à Singapour, dont la valeur annuelle se monte à 900 milliards de dollars de Singapour.
Améliorer sensemaking et détection via la collaboration
Dans les régimes modernes de contrôles aux frontières, les données occupent une place centrale. L’efficacité de la gestion du risque dépend très étroitement de la disponibilité de données, ainsi que de la capacité à les utiliser à des fins de sélectivité et de prise de décisions stratégiques.
TradeNet propose une interface intégrée qui permet à tous les services assurant des fonctions de contrôle aux frontières d’appliquer leurs exigences réglementaires respectives. De la sorte, chaque service peut se concentrer sur son domaine de contrôle, tandis que, grâce à ses fonctionnalités, le système envoie les déclarations vers les organes compétents et renvoie ensuite les autorisations aux opérateurs commerciaux.
Toutefois, les défis posés par l’environnement commercial actuel exigent un système d’une plus grande complexité. En effet, les services ne peuvent se cantonner dans leur fonction de contrôle. Ils doivent aussi être au fait des risques transversaux et assurer la coordination entre différents acteurs gouvernementaux. La sécurité et l’intégrité du système commercial n’incombe pas à un seul service, elles pèsent sur les épaules du pays tout entier.
Dès lors, la Douane de Singapour collabore étroitement avec l’ICA et utilise une démarche fondée sur le risque pour identifier les cargaisons qui menacent la sécurité. Les services des deux entités travaillent de concert afin d’établir des profils de risque et les modalités de ciblage et s’entraident au niveau opérationnel, lorsque des envois suspects sont détectés. Ils s’échangent les résultats de leur ciblage et s’informent mutuellement de toute décision de procéder à une inspection. Il est même des cas où la Douane et l’ICA se concertent afin de décider d’inspecter ou d’intercepter des envois.
Un exemple des fruits de cette coordination remonte à janvier 2014, lorsque les deux services ont procédé au scannage d’un conteneur de 40 pieds qu’ils avaient tous deux ciblé et décidé d’inspecter. Le scannage a révélé des incohérences dans l’image radiographique et la Douane a décidé de procéder à une livraison surveillée qui a débouché sur le démantèlement d’un réseau de contrebande de cigarettes – 14 999 cartouches de cigarettes, sur lesquelles les droits n’avaient pas été payés, ont été saisies, et quatre suspects ont été arrêtés et poursuivis.
Ces efforts de coopération visant à sécuriser les frontières de Singapour ne se limitent pas à la Douane et à l’ICA. Les services collaborent également avec d’autres autorités compétentes afin d’éviter que des marchandises illicites ne soient importées.
En mai 2015, les services douaniers et l’ICA ont travaillé avec l’AVA – autorité compétente pour les espèces protégées en vertu de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES) – pour identifier et ensuite saisir une cargaison de près de 3,7 tonnes de défenses en ivoire, de cornes de rhinocéros et de dents provenant vraisemblablement d’espèces félines en voie de disparition.
La déclaration faisait état d’une cargaison de feuilles de thé et les produits avaient été dissimulés parmi des sacs de poussière de thé. La prise a été évaluée à 8 millions de dollars de Singapour (5,6 millions de dollars des États-Unis) et était liée à une autre saisie importante datant de 2014. Voilà le résultat d’une collaboration soutenue entre la Douane de Singapour et AVA et d’un ciblage conjoint. Au fil des ans, cette collaboration a permis plusieurs saisies fructueuses d’articles protégés par la CITES.
Gestion coordonnée des frontières
La GCF est une nécessité pour Singapour qui se veut être une plaque tournante du commerce mondial, sûre et propice aux affaires. Tous les services de contrôle aux frontières admettent que cet impératif est de leur responsabilité à tous. Des obstacles organisationnels peuvent surgir, mais tous les efforts sont déployés pour trouver des synergies positives, améliorer les procédures frontalières et assurer l’intégrité des échanges commerciaux.
La petite taille du pays, associée à des contraintes de main-d’œuvre, font aussi qu’aucun service n’est en mesure de s’acquitter seul et indépendamment de toutes ses responsabilités réglementaires. De par leur spécialisation respective, chaque service est le mieux placé pour connaître les risques relatifs aux marchandises qu’il doit contrôler. Même si, en vertu de la loi, la Douane et l’ICA peuvent bien souvent agir au nom d’organes gouvernementaux partenaires, la première, comme la seconde, reconnaissent que cette autorité doit s’exercer en collaboration avec ces mêmes services partenaires, de sorte que leurs connaissances spécifiques puissent être mises à profit et augmenter, autant que faire se peut, les chances de réussite des opérations de détection et de lutte contre la fraude.
De la sorte, les services de plus grande taille, tels que la Douane et l’ICA, et qui disposent de compétences plus importantes en matière de lutte contre la fraude, ainsi que d’une solide expérience des infractions transfrontalières, sont en mesure de soutenir d’autres organes lorsque des envois suspects sont identifiés. Par conséquent, tous les services collaborent de manière à établir les synergies nécessaires pour accomplir leur mandat et contribuer ainsi à la prospérité et à la sécurité du pays.
