Nous nous appelons Mary et Edwin et nous sommes deux douaniers travaillant dans la ville de Tumbes, sur la côte nord du Pérou, à 30 kilomètres à peine de la frontière avec l’Équateur. Bien que nous travaillions dans des unités différentes de l’Administration, nous nous intéressons tous les deux énormément au commerce international, en particulier à toutes les initiatives d’intégration régionale. Nous croyons tous deux, par ailleurs, qu’une administration douanière ne peut améliorer ses capacités et sa performance que dans la mesure où elle est à même d’établir un haut niveau de coopération et de coordination avec les administrations des douanes voisines.

Le Pérou fait partie de la Communauté andine, bloc commercial composé de quatre pays, dont la Bolivie, la Colombie et l’Équateur, outre le Pérou, et au sein de laquelle les marchandises d’origine andine peuvent circuler en franchise de droits. Toutefois, une taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui s’élève à 18 % de la valeur en douane, est appliquée. Par conséquent, bien qu’il n’y ait pas de contrôles douaniers des droits pour les marchandises communautaires, la TVA, par contre, fait bien l’objet de vérifications. En réalité, les frontières entre les États membres sont devenues dans la pratique des frontières de TVA, puisque les droits de douane ne sont perçus qu’aux frontières extérieures de la Communauté. De plus, il convient de noter que, de janvier 2009 à 2017, les biens à la consommation « importés » par l’Équateur depuis le Pérou et la Colombie étaient soumis à certains tarifs appelés « mesures de sauvegarde de la balance des paiements » qui visaient à compenser la dépréciation des devises de la Colombie et du Pérou par rapport au dollar des États-Unis (l’Équateur a adopté le dollar en 2000 et n’a pas de contrôle sur le taux de change de la devise).

Dans le cadre des efforts de la Communauté andine pour promouvoir l’intégration régionale, des centres bi-nationaux de contrôle et de la facilitation ont été créés à Tumbes au Pérou et à Huaquillas en Équateur, dans le but d’assurer une coordination accrue des activités de contrôle de l’immigration, des contrôles sanitaires et des contrôles douaniers entrepris par chaque pays (voir la vidéo). Or, depuis notre nomination au bureau des douanes de Tumbes, nous avons pu observer de plus près les difficultés et défis spécifiques que rencontrent les deux administrations douanières dans leurs efforts pour améliorer les procédures transfrontalières à travers une coordination renforcée, en particulier pour une lutte efficace contre la fraude.

Outre le traitement des transactions des petits opérateurs, la tâche principale des fonctionnaires stationnés aux centres bi-nationaux de Tumbes et Huaquillas consiste à dédouaner les camions transportant des produits agricoles et aquatiques. La frontière se caractérise principalement par son taux élevé de transactions commerciales frauduleuses ainsi que par des activités pour le moins visibles de contrebande. Les produits passés en contrebande de l’Équateur au Pérou incluent l’essence pour les voitures et pour une utilisation domestique. À l’inverse, les fruits, les légumes, les pneus et les pièces de rechange pour voiture constituent le gros de la contrebande du Pérou vers l’Équateur. Il n’existe pas de fichiers historiques ni de statistiques officielles pour ces types de flux de marchandises entre les deux pays, bien que ces produits traversent la frontière régulièrement.

La fraude est facilitée par le fait que les contrôles sont menés par chacune des administrations indépendamment de l’autre et à des moments différents et qu’aucun renseignement n’est échangé entre les deux services. De plus, les opérateurs peuvent toujours passer par d’autres points de passage frontaliers qui existaient avant la création des centres bi-nationaux entre Huaquillas et Aguas Verdes. Bien que ces postes-frontières historiques soient censés ne couvrir que le passage de piétons aujourd’hui, les poids lourds continuent de les emprunter.

Jusqu’à présent, très peu d’enquêtes ont été menées dans cette région sur les cas de commerce informel ou frauduleux. Nous avons décidé, par conséquent, de mener quelques recherches dans l’espoir de mettre en lumière les pratiques illicites entre les deux pays. Après avoir passé en revue différentes méthodologies, nous avons décidé de procéder par analyse miroir afin de détecter les divergences commerciales, les écarts les plus patents et les données « qui ne collent pas », et d’identifier ainsi les cas de fraude potentiels passés inaperçus. Par ailleurs, la technique de l’analyse miroir nous permettait de continuer à mener à bien notre travail quotidien, ce qui aurait été impossible si nous nous étions lancés dans une enquête de terrain.

Nous avons choisi d’analyser les statistiques commerciales sur une période d’au moins trois ans, de 2014 à 2016, afin de dégager les tendances et les patrons suivis. Nous avions prévu au départ d’utiliser des informations sur le commerce national recueillies auprès des bureaux de douane de Tumbes et Huaquillas, mais aucun de ces bureaux n’a pu nous fournir des données « propres » qui auraient pu nous servir aux fins de l’analyse. En fait, il nous a été tout simplement impossible d’extraire les données adéquates de la plateforme informatique utilisée pour les dédouanements au bureau de Tumbes. Il convient de noter que la plateforme est différente de celle qui est utilisée dans les principaux bureaux de douane du Pérou, où un système plus sophistiqué a été déployé il y a de nombreuses années.

Compte tenu de ces obstacles, nous avons décidé d’élargir le champ de notre analyse et de nous pencher sur toutes les données à l’importation et à l’exportation, en utilisant les informations soumises par les pays dans la base de données des Nations Unies sur les statistiques commerciales des produits de base (COMTRADE). Les données d’exportation et d’importation sont représentées selon leur valeur (en milliers de dollars des États-Unis sur une base « franco à bord » ou FAB), leur poids (en kilogrammes) et en « quantité supplémentaire » (mètres carrés, kWh, nombre d’articles, etc.).

Seuls les écarts de valeur ont été calculés puisqu’ils nous ont permis d’analyser le volume de commerce, quelle que soit l’unité de mesure des différents produits, et de tirer directement des conclusions pour l’intégralité du groupe de produits à l’examen. Cependant, les différences constatées dans la valeur ne représentent pas toujours un écart de recettes et les informations doivent faire l’objet d’une analyse initiale avant que les données ne soient compilées.

L’une des plus grandes difficultés que nous avons rencontrées dans le processus de l’analyse miroir a été d’agencer de façon cohérente les statistiques du Pérou et de l’Équateur afin de nous permettre de procéder à des comparaisons sans recourir à un logiciel informatique quelconque. Un autre problème s’est posé lorsque nous avons constaté que les administrations péruvienne et équatorienne classaient les marchandises identiques ou similaires dans des sous-positions différentes du Système harmonisé (SH).

Une fois les données nettoyées, en comparant la valeur des importations pour une sous-position à six chiffres donnée du SH dans un pays à la valeur des exportations pour la même sous-position dans l’autre, des écarts sont apparus dans les échanges commerciaux, indiquant des flux potentiellement frauduleux pour les produits couverts par les sous-positions analysées.

Certains écarts ont diminué avec les années, comme conséquence de la réduction progressive des taux de tarifs de « sauvegarde de la balance des paiements » imposés par l’Équateur, puis de leur élimination. Les écarts les plus saillants que nous ayons relevés, par contre, portent sur le commerce de produits aquatiques. Nous avons constaté, pour les deux pays, que les importations de produits aquatiques déclarées dans l’un dépassaient le volume déclaré à l’exportation dans l’autre.

Comme nous pouvons le constater sur le tableau qui accompagne cet article, les flux frauduleux suivent une courbe ascendante. Aucun droit de douane ne s’appliquant aux marchandises traversant les États membres de la Communauté du fait de leur origine andine, les causes de cette tendance restent inconnues. Une hypothèse consiste à dire que les sociétés sont peut-être en train d’essayer de cacher la portée de leurs activités pour éviter de devoir payer des impôts sur le revenu.

Nous avons également constaté un écart pour les ailerons de requins. De 2014 à 2016, le Pérou a importé des ailerons de requins pour une valeur d’environ 4,5 milliards de dollars des États-Unis, alors qu’aucune exportation correspondante n’est enregistrée en Équateur pour la même période. La pêche de requins est interdite en Équateur, mais, si un requin est capturé dans le cadre d’activités de pêche d’autres espèces, le requin ainsi que les parties de son corps peuvent être exportés à des fins commerciales. Il convient de noter, par contre, que le volume de cette « pêche accidentelle » est très faible et n’explique donc pas les énormes quantités entrées sur le territoire péruvien. La pêche au requin est également interdite au Pérou, mais, si les requins sont capturés dans un autre pays, leur importation est permise, ainsi que celle de toute partie de leur corps. Il est évident que les règlementations commerciales existantes créent des conditions qui alimentent le commerce frauduleux des ailerons de requins.

Grâce aux techniques de l’analyse miroir, nous avons pu détecter de possibles irrégularités et formuler également des recommandations sur la façon de s’attaquer aux possibles cas de fraude. Autre élément plus important encore, peut-être, notre recherche a permis de mettre en lumière les difficultés que les douaniers rencontrent lorsqu’ils essaient de tirer parti des informations disponibles et de mener une analyse des données. Les renseignements commerciaux extraits des systèmes de dédouanement ne sont pas adaptés et les bureaux de douane, tant péruviens qu’équatoriens, ne peuvent compter que sur un personnel très réduit pour « faire parler » les données.

Au bureau de Tumbes plus particulièrement, le système de dédouanement doit être mis à niveau pour permettre la publication de rapports adéquats et en temps opportun sur le commerce. Le recrutement d’analystes des données, qui puissent venir travailler dans les centres et qui soient équipés des bons outils pour mener une analyse des données adéquate, serait une avancée cruciale. Enfin, nous sommes fermement convaincus que les informations doivent être partagées entre les pays en temps voulu et à condition d’en garantir l’exactitude.

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Mary.delgado@ucsp.edu.pe
e-medinaramirez@hotmail.com