Point de vue

Les régimes de transit douanier sous la perspective d’un opérateur

Par Jirka P. Groenendijk, Directeur de TransitNet Services, SGS

À l’occasion de la Conférence de l’OMD sur le transit qui s’est tenue à Bruxelles, en Belgique, en juillet 2017 et au cours de laquelle les Directives de l’OMD sur le transit ont été lancées, de nombreuses administrations ont présenté et partagé leur expérience nationale ou régionale des procédures de transit. Le but du présent article est d’exposer le point de vue d’un opérateur expérimenté et reconnu dans le secteur du transit et qui gère le mouvement des marchandises à travers le continent européen, et d’aborder la question de la valeur ajoutée des « facilitateurs de transit » à qui l’on permet de s’occuper des opérations de transit au nom de leurs clients.

Le régime de transit

Dans le cadre d’un régime de transit douanier, des marchandises provisoirement exemptées de droits, taxes et mesures applicables aux importations sont transportées d’un point à l’autre d’un territoire douanier donné, via un territoire douanier différent ou, encore, via deux ou plusieurs juridictions douanières différentes. Cette procédure réduit les risques d’encombrement aux frontières extérieures, ports maritimes, aéroports et frontières terrestres, en déplaçant les contrôles à l’intérieur du territoire, au point de départ et de destination, à plus grande proximité des locaux des opérateurs commerciaux.

Voici un exemple qui peut s’avérer utile pour ceux et celles qui ne connaissent pas ce régime. Un fabricant de parfums français vend un lot de parfums à un revendeur turc. Le prix du marché pour cet envoi s’élève à un million d’euros, dont 75% représentent les accises et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), soit la dette douanière due dans le pays où les parfums seront consommés, c’est-à-dire la Turquie. L’exportateur français sera exonéré de toute taxe s’il peut prouver que les marchandises ont quitté le territoire de l’Union européenne (UE) ou sont soumises à un autre régime douanier qui permette une telle exonération. L’exportateur se verra donc dégagé de sa responsabilité concernant la dette douanière aussitôt que l’opération d’exportation aura abouti. Le destinataire turc assume cette responsabilité lorsqu’il déclare les marchandises à l’importation, ce qu’il fera une fois qu’il se sera assuré que l’envoi a été livré intact du point de vue de la quantité et de la qualité. Ce contrôle devra être mené sur le territoire du pays d’importation, aussi près que possible des locaux de l’importateur.

Durant tout le processus, l’envoi, sorte de boutique hors-taxes ambulante, traversera un certain nombre de territoires douaniers avant d’arriver en Turquie, c’est-à-dire qu’il passera par plusieurs pays de l’UE (la France, l’Italie, la Slovénie, la Croatie), puis par un pays non-membre de l’UE (la Serbie) avant de repasser par un État de l’Union (la Bulgarie).

Tous les régimes de transit, qu’ils soient nationaux, régionaux ou internationaux, se fondent sur quatre piliers communs :

  • une déclaration de transit (simplifiée) doit être présentée en douane par le « principal obligé », c’est-à-dire par la personne qui place les marchandises sous un régime de transit ;
  • le risque de fraude concernant la dette douanière associée à la procédure est atténué par le dépôt d’une garantie (généralement à caractère financier) ;
  • les marchandises doivent être identifiables ou encore scellées afin de permettre la détection facile de toute fuite ou perte ;
  • la procédure de transit est achevée une fois que les marchandises arrivent à leur destination finale ou, encore, lorsqu’elles sortent d’un territoire douanier donné.

Quelques chiffres

On peut aisément supposer que tous les Membres de l’OMD appliquent un régime de transit national, à l’exception des pays de l’UE, où la procédure dite de « transit communautaire » de l’Union couvre toutes les opérations de transit douanier au sein des 28 États membres, d’Andorre et de Saint-Marin. Plusieurs conventions internationales et régionales régissent les opérations de transit, dont :

  • la Convention internationale pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers (ou Convention de Kyoto), qui fournit aux administrations douanières des normes et pratiques recommandées dans une Annexe spécifique consacrée à ce volet ;
  • la Convention douanière sur le carnet ATA pour l’admission temporaire des marchandises (ou Convention ATA) ;
  • la Convention relative à l’admission temporaire (ou Convention d’Istanbul) ;
  • la Convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de carnets TIR (ou Convention TIR), seul instrument mondial sur le transit, qui établit un système de transit, fondé sur un document papier, pour les marchandises véhiculées par transport routier et qui est utilisé principalement entre les États membres de l’UE et les pays voisins de l’Union (le carnet TIR couvre le transport de marchandises entre deux territoires ou plus et ne peut donc être utilisé sur un seul territoire) ;
  • la Convention du 20 mai 1987 relative à un régime de transit commun, qui constitue la base pour le mouvement de marchandises entre les 28 États membres, les 4 membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE), ainsi que la Turquie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et la Serbie ; cette convention établit une distinction entre les marchandises non communautaires (procédure T1) et communautaires (procédure T2) ;
  • les arrangements douaniers sur le transit dans l’Union économique eurasiatique (UEEA), union douanière constituée par la Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Kirghizistan et l’Arménie, qui sont très semblables aux dispositions de la Convention relative à un régime de transit commun.

Selon des sources fiables, en 2016 :

  • 10 millions de déclarations de transit internationales et 6 millions de déclarations de transit nationales ont été déposées au titre du régime de transit de l’Union et de la procédure de transit commun et ont été traitées par le biais du « Nouveau système de transit informatisé » (NSTI) de l’UE ;
  • 1,5 million d’opérations de transit ont été dénombrées dans les cinq pays de l’UEEA ;
  • 1,2 million d’opérations de transit sont passées par le système TIR, entre 45 pays actifs ;
  • 40 millions d’opérations de transit entrant ont été comptabilisées aux États-Unis ;
  • 000 carnets ATA ont été délivrés.

Dans l’économie mondialisée d’aujourd’hui, il n’est pas faux de dire que la plupart des vêtements que nous portons, des aliments que nous mangeons, des boissons que nous buvons ou des objets que nous utilisons au quotidien, y compris les voitures que nous conduisons, ont été transportés par camion, train ou bateau et placés sous un régime de transit douanier à un moment donné.

Informatisation : l’expérience européenne

Le régime de transit « communautaire » de l’Union a été mis en place en 1975 alors que le régime de transit commun a été introduit en 1987 afin de remplacer l’accord qui existait à l’époque avec les membres de l’AELE. Toutefois, au début des années 1990, des cas de fraude systématique ont remis en cause la viabilité des régimes de transit, y compris le carnet TIR. Selon les estimations de l’époque, les fraudeurs ont évité de payer plusieurs centaines de millions d’euros en taxes, profitant essentiellement de ce que :

  • les procédures étaient pleinement manuelles et fondées sur le papier, avec des apurements validés par simple apposition d’un tampon ;
  • les garanties n’étaient pas suffisantes et étaient mal gérées ;
  • les frontières intérieures de l’UE avaient certes disparu comme résultat de la création d’un territoire douanier unique, mais de nouvelles frontières étaient apparues avec les membres de l’ancienne Union soviétique et les douaniers à ces frontières manquaient des ressources et de l’expérience nécessaires pour gérer les procédures de transit de façon adéquate.

Ces facteurs ont ouvert la voie à la fraude et les groupes criminels organisés n’ont pas tardé à prendre le train en marche. La situation a finalement abouti à la création de la première Commission d’enquête parlementaire de l’UE dont les conclusions ont « forcé » les États membres de l’UE et les parties à la Convention relative à un régime de transit commun à informatiser les régimes de l’Union et de transit commun. Ainsi, le 1er mai 2004, des règlements modernisés sont entrés en vigueur dans les 25 États membres de l’UE et les quatre membres de l’AELE, et le NSTI, qui établit un traitement électronique des déclarations, a été lancé.

Le portail du NSTI est relié aux systèmes douaniers de tous les pays appliquant les procédures de transit de l’Union et de transit commun. Les bureaux de douane communiquent et échangent des messages standard par voie électronique à travers le système, dans leur propre langue. Quant aux opérateurs, ils communiquent par voie électronique à travers le système douanier national du pays où ils exercent leurs activités mais sans pour autant être connectés au NSTI.

Parallèlement à l’informatisation, un nombre de procédures essentielles d’accompagnement et d’améliorations juridiques a été mis en œuvre pour renforcer les contrôles afin de garantir le recouvrement de la dette douanière tout en permettant aux « principaux obligés » remplissant certains critères de bénéficier de mesures de simplification. Parmi ces procédures et améliorations, citons, par exemple, l’obligation de déposer des garanties bancaires couvertes par des banques agréées, le recours aux garanties globales et l’introduction du concept de destinataires et d’expéditeurs agréés (par destinataire agréé, on entend toute personne autorisée par la douane à réceptionner, dans ses locaux, des marchandises sans les présenter au bureau de douane de destination ; un expéditeur agréé est toute personne habilitée par la douane à envoyer, depuis ses locaux, des marchandises sans les présenter au bureau de douane de départ).

Les complexités

L’informatisation n’a pas permis de se débarrasser des complexités. Les règles et les exigences et pratiques en matière d’informatique varient d’un pays à l’autre, selon les obligations nationales. Par exemple,

  • certains bureaux de destination ne notifient pas le « principal obligé » de l’arrivée des marchandises ou de leur mainlevée alors que, dans d’autres, la procédure est pleinement automatisée jusqu’à la demande de renseignements.
  • certains États exigent de l’expéditeur qu’il fournisse le code SH des marchandises jusqu’à dix chiffres ainsi que le nombre exact d’unités transportées tandis que d’autres se satisfont d’une description générique ou simplifiée des marchandises.
  • certains États omettent d’inclure la TVA ou l’accise au moment d’évaluer la dette douanière.
  • certains refusent de valider le régime de transit si le chauffeur n’est pas accompagné d’un commissionnaire en douane local au moment de se présenter au bureau de transit ou de destination.

Les pratiques diffèrent également d’un bureau à l’autre, voire d’une équipe à l’autre au sein d’un même bureau. Il n’est pas inhabituel qu’un douanier de l’équipe du matin refuse d’octroyer la mainlevée pour des marchandises en transit ou exige des documents inutiles, termine sa journée de travail et laisse la place à un collègue de l’équipe de l’après-midi qui, lui, donne la mainlevée pour les mêmes marchandises en transit sans autre forme de procès. Il existe également des différences ou des spécificités selon le mode de transport, que ce soit par camion, par roulier, par rail ou par péniche.

En outre, chaque partie à un régime de transit peut accorder des mesures supplémentaires de facilitation aux opérateurs de bonne foi, comme une réduction de la garantie, l’octroi du statut d’expéditeur agréé et la possibilité de ne pas apposer de scellés à un envoi.

N’oublions pas les barrières linguistiques. Idéalement, les « principaux » doivent pouvoir compter sur des personnes plurilingues ayant une expérience en matière de logistique et des questions douanières, afin qu’elles puissent maintenir un contact direct avec les bureaux locaux et régionaux de la douane mais aussi avec le siège central de l’administration douanière. Les « principaux » doivent également disposer de systèmes informatiques solides et d’un logiciel performant, et doivent parfois être capables de travailler tant au sein du « territoire NSTI » qu’en dehors.

Ces complexités offrent un nouveau marché aux prestataires de services. L’idée serait de donner aux opérateurs du secteur de la logistique la possibilité de déléguer la gestion de leurs opérations de transit par transport routier, par rail et par voie fluviale à un prestataire de service agissant en tant que « principal » (la personne plaçant les marchandises sous le régime de transit, même dans le cas où cette démarche est entreprise par un représentant dûment mandaté) à des fins douanières.

Un tel service est disponible aujourd’hui dans le cadre des procédures de transit de l’Union et de transit commun ainsi qu’au titre des arrangements de transit de l’UEEA. À travers une application web, les clients peuvent créer des déclarations de transit, les soumettre à n’importe quel système douanier et suivre en ligne le mouvement de leurs envois. L’entreprise entreprend les démarches nécessaires pour déposer la garantie exigée, couverte par une banque agréée, en faveur de la douane. Les garanties bancaires sont déposées dans chaque État impliqué dans l’opération de transit afin d’éviter les problèmes pouvant surgir en cas de mobilisation d’une garantie dans un pays par l’administration douanière d’une autre nation.

Les opérateurs commerciaux et les transitaires profitent de l’expérience des experts en transit, qui s’assurent que la déclaration soit conforme aux exigences nationales et qui se chargent de régler tout différend aussi rapidement que possible. Ces mêmes opérateurs et transitaires ne doivent donc plus se doter de capacités informatiques particulières, déposer de garanties bancaires auprès de la douane, engager des avoirs, résoudre les problèmes éventuels surgissant au cours du transit ou encore régler une réclamation. Les chauffeurs reçoivent les notifications pertinentes, qui varient selon les trajets qu’ils ont à parcourir.

Et à l’avenir ?

Eu égard aux différences qui existent dans la mise en place d’un régime douanier semblable sur tout le continent européen et compte tenu de la diversité des conditions en vigueur tant au sein des pays et régions qu’entre eux, on pourrait se demander s’il est nécessaire et utile d’établir un régime de transit universel imposant des règles identiques à des pays aussi différents que l’Allemagne et le Mozambique, par exemple.

Il serait toutefois préférable de réfléchir à la question sous un angle différent : celui de l’occasion qui s’offre aux pays d’améliorer les opérations de transit nationales et internationales en permettant aux « facilitateurs de transit » de proposer des services adaptés aux législations nationales, en recourant à un système pleinement automatisé et informatisé qui garantisse aux États un haut niveau de conformité et un risque minimal en matière de recouvrement des recettes, par le biais du dépôt de garanties bancaires dans chaque pays participant à l’opération de transit.

Si le Royaume-Uni quitte l’Union douanière de l’UE, il est très probable qu’il rejoindra le système de transit commun, ce qui constituera la seule manière de déplacer le contrôle douanier vers l’intérieur du territoire et de minimiser de la sorte les contrôles à la frontière et les encombrements qui en découlent. Partout dans le monde, les régimes de transit offrent d’énormes avantages tant aux opérateurs commerciaux qu’aux gouvernements. Nous sommes donc convaincus que le fait de donner aux opérateurs commerciaux la possibilité de déléguer la gestion de leurs opérations de transit à une tierce partie dont l’expérience est reconnue et qui offre toutes les garanties nécessaires en matière de recettes et de sécurité constitue un énorme atout, tant pour ces mêmes opérateurs que pour les pouvoirs publics.

Pour les douanes, il suffirait de donner à un tel prestataire de service un accès au système douanier… un petit prix à payer au vu des avantages que tireront les administrations douanières du fait de traiter avec un prestataire de service national fiable et expérimenté qui est également présent sur la scène internationale.

 

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jirka.groenendijk@sgs.com