Dossier

Insécurité, développement, commerce et taxation

Par Thomas Cantens, chef de l’Unité de recherche de l’OMD

Le présent texte s’inspire de l’expérience acquise dans le cadre des études de terrain entreprises en Afrique sub-saharienne depuis 2000 et des travaux de recherche anthropologique menés sur une période de dix-huit mois dans sept zones frontalières pouvant être considérées comme « fragiles », en Tunisie, en Libye, en Jordanie, au Soudan (Darfour), au nord du Mali et dans la région du Lac Tchad où sévissent plusieurs groupes religieux armés. Il défend l’idée que les bailleurs de fonds en matière de développement devraient se pencher sur la façon d’appuyer les économies des zones frontalières et se centrer sur la circulation des richesses plutôt que sur la pauvreté.

Si la question de savoir comment endiguer l’insécurité, associée à celle de savoir comment lutter contre le terrorisme, est devenue une préoccupation mondiale, les mécanismes qui contribuent à la naissance de l’insécurité restent bel et bien locaux : l’insécurité est souvent générée par des groupes armés ayant un ancrage local et qui deviennent des organisations transnationales en encourageant des étrangers à les rejoindre et en incarnant une idéologie qui inspire les extrémistes partout dans le monde. Un autre concept qui revêt une dimension éminemment locale est celui du développement.

Ces deux concepts, celui de la sécurité et du développement, sont intrinsèquement liés et, depuis la fin des années 1990, les donateurs consacrent une part croissante des deniers publics aux programmes de développement liés aux conflits[1]. Depuis les années 2000, un changement de paradigme a été constaté dans le lien entre sécurité et développement s’orientant vers une protection accrue des sociétés des donateurs. Par exemple, l’agence d’aide publique du Royaume-Uni explique dans son document stratégique de 2015 que son « budget d’aide sera restructuré pour s’assurer qu’il soit engagé dans la lutte contre les grands défis mondiaux, des causes profondes de la migration de masse et des maladies, au terrorisme et au changement climatique mondial, autant de phénomènes qui menacent directement les intérêts britanniques »[2].

Ce n’est qu’un exemple parmi d’autres. L’articulation entre sécurité et développement s’est progressivement imposée comme une doctrine mondiale reliant le mondial au local, établissant un lien entre la violence et la migration et la pauvreté, dans la lignée des trois grands postulats suivants : 1) dans les pays moins développés, les politiques sécuritaires, militaires et policières sont nécessaires mais ne suffisent pas à éradiquer l’insécurité ; 2) le sous-développement amène les jeunes à suivre la voie de la violence, lorsque des groupes religieux armés sont devenus violents ; 3) ceux qui ne rejoignent pas ces groupes armés au niveau local partent vers les pays du Nord, où ils constituent alors une triple menace : économique (concurrence informelle sur le marché du travail), sociale (exclusion) et sécuritaire (certains migrants pouvant être des terroristes ou pouvant devenir violents du fait des conditions de vie difficiles qu’ils rencontrent en Europe).

Le deuxième postulat est problématique. En abordant le recrutement par des groupes religieux armés avant tout sous le prisme d’une logique économique et la violence sous l’angle de l’atrocité des actes, nous négligeons l’aspect idéologique et émotionnel étroitement lié aux engagements que prennent les individus vis-à-vis des groupes armés. Nous nous trompons si nous croyons en un déterminisme économique de la violence. Nous nous trompons parce qu’une telle position ne peut que nous amener à douter de la capacité morale des personnes en situation de pauvreté à renoncer à la violence, et à surestimer la capacité politique des « non-pauvres », que nous décrivons comme les « élites locales », dans lesquelles les agences d’aide investissent actuellement.

Nous savons que de nombreuses insurrections ne sont pas uniquement le fait de la révolte des pauvres. Si c’était le cas, ces soulèvements auraient systématiquement abouti au pillage de la propriété des riches. Des gens pauvres meurent à cause du terrorisme. Les militants de Boko Haram placent des bombes dans les marchés ruraux et font exploser les camps accueillant des personnes déplacées à l’intérieur de leur pays. Les données disponibles sur le rôle de l’emploi dans les situations de conflit n’indiquent pas que les politiques en faveur de l’emploi jouent un rôle décisif dans la résolution et la prévention des crises. Pour ce qui a trait à la motivation, des études ont été menées auprès d’anciens membres de groupes religieux armés aux Philippines, en Irak, en Afghanistan, au Mali, en Somalie et au Kenya, ainsi qu’auprès de combattants de Boko Haram. Les résultats sont similaires : tous pointent vers le rôle crucial que jouent la famille et les amis proches dans le recrutement, auquel viennent s’ajouter des sentiments de vengeance et de colère que suscitent les excès des soldats de l’armée nationale, un sentiment d’injustice, le désir d’un changement politique radical et le sentiment d’appartenance à un groupe. En d’autres termes, l’idéologie et les émotions politiques, comme le soutient Martha Nussbaum dans un de ses derniers ouvrages de théorie politique, sont les principaux moteurs qui amènent les personnes à rejoindre ces groupes religieux armés ou à y rester.

Ces études peuvent être remises en cause, sans aucun doute : les propos de ces anciens combattants ne s’appliquent après tout qu’à eux seuls et on pourrait argumenter qu’il est tentant pour eux d’essayer de justifier leurs actions passées par des récits qui les présentent sous un jour favorable plutôt que comme des individus uniquement motivés par l’appât du gain. Tout cela est fort possible mais le contraire l’est tout autant : il se peut donc aussi qu’ils soient sincères.

Aux zones frontalières

De nombreux groupes armés transnationaux occupent les régions frontalières : les militants de Boko Haram sont présents dans une zone autour du Lac Tchad s’étendant sur quatre pays (le Niger, le Nigeria, le Tchad et le Cameroun) alors que les groupes d’Al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI) et d’autres sévissaient à l’origine au nord du Mali, région qui constitue un vaste territoire frontalier avec le Niger, l’Algérie et la Mauritanie. Des groupes armés occupaient également les frontières de la Syrie et de la Libye, traversant les frontières pour attaquer des villes jordaniennes et tunisiennes ou encore les infrastructures des services présents aux frontières et les fonctionnaires y travaillant. Notre recherche dans la région du Lac Tchad nous a permis de constater que les zones frontalières couvrent 28 % du territoire mais représentent entre 50 % et 70 % des incidents et des décès dénombrés.

Le coût de la rébellion est élevé pour les commerçants dont les propriétés, les marchandises et les camions sont pillés et parfois détruits tandis que les rebelles ne se limitent pas seulement à enlever les chauffeurs et les proches des familles contre rançon mais vont parfois jusqu’à imposer tout simplement des taxes sur les flux de marchandises. Malgré tout, bloquer les frontières ne peut être la solution. Toutes les ripostes d’État à la rébellion dans les zones frontières impliquent un coût pour les commerçants et, parfois, le prix à payer n’est pas quantifié et reste invisible aux yeux des gouvernements centraux et des donateurs[3]. Le risque alors est que certaines victoires militaires ne se transforment en défaites économiques.

Comment concevoir le développement dans ces régions

Le développement offre souvent une étrange alternative aux jeunes des pays moins développés : le développement local peut receler la promesse de pouvoir rester dans son pays mais certains projets et propositions de développement (comme la création d’un étang pour les animaux, par exemple) sont loin d’être aussi attrayants que l’idée de partir vers des pays étrangers, malgré les grands risques et dangers associés au voyage.

Les agences de développement interviennent généralement dans des domaines tels que l’éducation, l’agriculture ou encore les soins de santé. Ces interventions sont certes nécessaires mais la stratégie de développement ciblant les régions frontalières devrait également se pencher sur la façon d’appuyer les activités commerciales transfrontalières. Dans ces régions, commerce et mouvement sont des éléments intrinsèques de l’identité et des activités des populations y habitant. Si l’appui au commerce transfrontalier fait clairement partie intégrante des efforts de résolution de crise dans les régions frontières, il faut qu’il s’accompagne d’une politique de taxation. Ce qui importe, ce n’est pas tant la pauvreté que la richesse et, en tant que telle, la question des richesses et de leur circulation devrait figurer au centre des projets politiques appuyés par les acteurs du développement.

Ce type de projet, visant donc à gouverner la circulation de la richesse, inspire plus les populations (en particulier les populations pauvres) que les projets uniquement axés sur la sécurité. La gouvernance de la richesse est un domaine dans lequel l’État peut (ou en tout cas, devrait essayer de) se distinguer des groupes armés, et ce à travers le principe de l’égalité de traitement.

Les groupes armés peuvent garantir la sécurité et le développement conformément aux règles et lois religieuses, pour sujettes à caution qu’elles puissent être, mais ils sont en l’essence fondamentalement injustes. Dans plusieurs régions, les groupes armés imposent un régime fiscal informel plus dur aux opérateurs économiques qui restent insensibles à leur idéologie.

On trouve de plus en plus de travaux portant sur le rôle positif de l’État fiscal en situation de crise[4] mais la question est plus générale que la simple « création » de contribuables. Avant tout, il en va de la lecture sociale de la richesse. On parle beaucoup des pauvres mais la réticence à identifier les riches est énorme. Nous disposons de cartes de la pauvreté et, pourtant, les registres fonciers et de propriété ne constituent pas une pratique bien établie, compromettant ainsi la possibilité d’appliquer un régime de taxation foncière sur les loyers et les héritages. Nous encourageons ces pays à adopter une TVA ou à introduire des taxes fondées sur de nouvelles formes de consommation, telles que la téléphonie mobile, alors que l’impôt sur les personnes physiques reste caché et que la face internationale quantifiable de la richesse n’est pas l’individu mais la grande entreprise.

Le FMI le dit d’ailleurs clairement : « les réformes entreprises le plus fréquemment avec l’assistance du FMI jusqu’en 2005 se centrent sur l’introduction de la TVA, la création d’un service pour les grandes entreprises et l’immatriculation fiscale des contribuables »[5]. La richesse individuelle reste invisible. Les donateurs tels que le FMI, la Banque mondiale et l’OCDE n’ont pas mis au point d’indicateur clairement dédié à l’imposition des personnes physiques. L’indicateur portant sur l’imposition des bénéfices (impôt sur le revenu, les bénéfices et les plus-values) regroupe le revenu personnel, les bénéfices des sociétés et les plus-values. Les taxes à la consommation, qui représentent quelque 30 % des revenus fiscaux dans les pays de l’OCDE, s’élèvent à 50 % dans les pays moins avancés[6].

Il existe des formes de circulation des richesses qui ne passent pas par la « création » de contribuables. Elles font appel à l’altruisme, dont les premiers penseurs libéraux disaient qu’il était partagé par tous et que l’on peut retrouver sous une forme plus contemporaine dans la valeur éthique du « don ». Les élites de Bamako originaires du nord du Mali apportent ainsi leur contribution au développement de leur village ou de leur région d’origine. Une version amplifiée de ce même phénomène peut être constatée au Cameroun, où les élites urbaines retournent très régulièrement dans leur village pour participer à la vie locale, au niveau politique mais, aussi et surtout, au niveau financier. La façon dont elles prennent part à la vie rurale, à travers des associations basées dans les villes, leur fournit même une structure pour leur vie sociale urbaine. Au Mali encore, Holder (2004)[7] décrit les processus de perception de taxes et d’amendes et d’octroi d’indemnités financières dans un district indépendamment d’une administration fiscale.

On peut argumenter que l’imposition constitue un domaine souverain mais il en va de même pour la sécurité et, dans certains pays, les populations ont été appelées à contribuer à leur propre sécurité en organisant des milices ou en créant des forces de défense du peuple, comme au Cameroun ou au Nigeria[8]. Si le fait que la sécurité devienne une tâche commune partagée entre les citoyens et l’État n’est pas une mauvaise chose en soi, une telle situation devrait alors aboutir à une réévaluation des formes de taxation puisque l’impôt sous-tend le financement de la sécurité.

Le projet politique porté par les donateurs devrait donc consister à s’assurer que le soutien extérieur gagne en envergure et renforce ce qui a déjà été fait par les personnes afin que la richesse circule au sein de la communauté, et vienne étayer ce qui est « bon » (en termes de résultats tangibles, comme l’apport d’eau potable, l’ouverture d’une école, mais aussi en termes d’éthique, c’est-à-dire la façon dont l’objectif est atteint), plutôt qu’à encourager les populations à s’installer dans des territoires délimités par les identités et dominés par des autorités traditionnelles qui bénéficient de l’appui des donateurs parce que ces derniers ne nourrissent pas l’ambition plus grande qui viserait à s’attaquer à la circulation des richesses plutôt qu’à la pauvreté.

Une version plus complète du présent article a été publiée dans le volume 1 (2018) du Global Trade and Customs Journal (en anglais). L’article peut être consulté sur le site www.kluwerlawonline.com

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thomas.cantens@wcoomd.org

[1] Selon les statistiques de l’OCDE, les États-Unis consacrent 3 % de leur aide aux programmes dans les zones de conflit (contre 4 % à l’éducation), le Royaume-Uni investit 4 % dans ce domaine (contre 6 % à 7 % dans l’éducation et la santé), le Danemark 2 % (contre 5 % dans l’éducation, 2 % dans la santé et 5 % dans l’environnement). Cf. http://stats.oecd.org/

[2] DFID & HM Treasury, “UK aid: tackling global challenges in the national interest”, 2015.

[3] Ces conclusions se fondent sur les observations récentes sur le terrain et les entrevues menées auprès des opérateurs commerciaux actifs dans la région du Lac Tchad au cours de l’année 2017, en coopération avec les douanes tchadiennes et nigérianes. Cf. T. Cantens & G. Raballand, “Fragile Borders: Rethinking Borders and Insecurity in Northern Mali”, 2016. T. Cantens & G. Raballand, “Cross-Border Trade, Insecurity and the Role of Customs: Some Lessons from Six Field Studies in (Post-)Conflict Regions”, ICTD Working Paper 67, 2017.

[4] Corinne Deléchat, Ejona Fuli, Dafina Mulaj, Gustavo Ramirez & Riu Xu, Exiting From Fragility: The Role of Fiscal Policies and Fiscal Institutions, Fonds monétaire international, 2015.

[5] Fonds monétaire international, Tax Administration Reform in the Francophone Countries of Sub-Saharan Africa (1995–2010), IMF Working Papers, 2011

[6] OCDE, Statistiques des recettes publiques en Afrique, 2016.

[7] G. Holder, « La cité comme statut politique. Places publiques, pratiques d’assemblée et citoyenneté au Mali », Journal des africanistes, 2004.

[8] Edouard Epiphane Yogo, « La défense populaire au Cameroun: Une réponse pertinente contre Boko Haram », Africaine d’Édition, Yaoundé, 2015.