À ce jour, la pandémie de la COVID-19 a modérément affecté les pays africains[1]. Les gouvernements ont pris des mesures précoces : dès mars 2020, les frontières ont été fermées – sauf pour les marchandises -, les grands rassemblements interdits, le couvre-feu décrété, les capitales isolées, le télétravail a été adopté pour l’éducation et les services publics, et des mesures sociales ont été prises pour compenser la baisse de revenu des ménages (au Niger, l’eau et électricité ont été fournies gratuitement aux foyers les plus démunis pendant trois mois). Début juin, ces mesures ont été progressivement allégées.

Au Niger, la Douane a maintenu un niveau de présence et d’activités identique à celui d’avant la crise, tout en respectant des précautions sanitaires (application d’une distanciation physique avec notamment de nouvelles procédures de fouille des véhicules, port de masques et de gants, mise à disponibilité de gels et de savons). Des mesures, communes à la plupart des douanes [2], ont été également adoptées :

• les importations d’équipements et de produits utilisés dans le cadre de la lutte contre l’épidémie ont été exemptées de droits et taxes (la sélection s’est faite en suivant la liste des produits recommandés par l’OMD) ;
• le crédit d’enlèvement a été étendu de 15 jours à 90 jours ;
• les enquêtes en cours ont été suspendues ;
• une cellule de crise a été créée avec pour mission de coordonner les actions.

L’objet de cet article est d’examiner une dimension particulière de la réponse de la  Douane du Niger : la mobilisation des données douanières pour suivre la crise et appuyer le gouvernement dans l’élaboration quasi quotidienne de réponses aux préoccupations sanitaires et sociales.

Les particularités de la crise COVID-19 et l’implication de la douane

Il était difficile de prédire les conséquences de cette crise et des contre-mesures des gouvernements, telles que le confinement des populations et la fermeture des frontières. Au début de la crise, les analyses auguraient des cycles économiques dramatiques : baisse des importations des produits de grande consommation (riz, pâtes, huile alimentaire, sucre, céréales) ; perturbation de l’acheminement de produits pharmaceutiques originaires d’Asie ; baisse des exportations des ressources minérales par la réduction de la demande dans les pays à haut revenu et la difficulté à acheminer les équipements d’exploitation ; baisse des exportations de produits agro-pastoraux, avec pour conséquences finales des hausses de prix, voire des pénuries ; insécurité alimentaire ; et baisse drastique des recettes fiscales au moment où l’État en a peut-être le plus besoin.

Si les effets négatifs de la crise sont indéniables, il convient de se demander comment « suivre » une crise aussi inédite que celle de la COVID-19 de façon plus précise, afin d’adapter les contre-mesures régulièrement. Les gouvernements parviennent à produire quotidiennement des chiffres sur l’état sanitaire du pays (nombre de tests, de malades traités et de décès), mais disposer de chiffres sur l’état économique demeure complexe à de faibles échelles temporelles, surtout pendant un événement extraordinaire qui, par définition, impose une rupture dans les prévisions.

Les données douanières sont particulièrement utiles pour le gouvernement du Niger dans un tel contexte. D’une part, elles permettent de suivre l’évolution des importations en produits de première nécessité et l’exportation des matières premières. D’autre part, elles permettent de suivre les effets quasi-immédiats des mesures de confinement et des restrictions de transport et de franchissement de frontières sur la production et la circulation des biens matériels. Contrairement à la crise de 2008 qui était d’abord financière et dont les effets se sont généralisés avec des temps de retard, la crise COVID-19 est une crise matérielle. Les données douanières sont donc devenues une information critique pour le gouvernement. En pratique, elles ont été les seules données économiques « instantanées » sur la crise dont le gouvernement pouvait disposer régulièrement.

La Douane du Niger a donc dû adapter sa manière de rendre compte au gouvernement et passer d’un compte rendu mensuel à un compte rendu journalier et hebdomadaire. Deux douaniers ont participé aux réunions de la cellule de crise nationale gérée par des statisticiens. Leur rôle consistait à partager les données douanières et à participer à la révision régulière des modèles de prévision des recettes et de l’activité économique. En interne, un suivi hebdomadaire a été mis en place sur les flux d’importations et d’exportations, en fonction des régions d’exportation et des bureaux de douane nationaux, ainsi que sur les exonérations appliquées sur les produits utilisés dans la lutte contre la pandémie.

Suivre la crise c’est avant tout comparer les données correspondant à la période de crise avec celles correspondant aux mois ou années précédents : comparer l’évolution de variables telles que les recettes et les volumes importés par région, par type d’opérateurs ou encore par routes de commerce. Ce suivi pose deux problèmes techniques dont la résolution a constitué en soi une leçon intéressante pour la Douane.

Le premier problème est de faire apparaître la crise pendant la crise. Les administrations douanières et fiscales sont habituées à produire et analyser des données agrégées au niveau mensuel et annuel. Ces agrégations ne suffisent pas en temps de crise[3]. Elles sont établies a posteriori, et le décalage est trop important pour permettre au gouvernement et aux administrations de réagir à temps. Au Niger, la Douane a choisi une échelle temporelle journalière, le recours à des moyennes mobiles[4] et une comparaison à la moyenne des jours de 2019 et 2018 pour lisser les fortes variations journalières et faire apparaître les tendances hebdomadaires.

Le deuxième problème technique est la distinction entre ce qui relève de la crise et ce qui relève d’autres facteurs. L’estimation robuste d’une inférence causale entre la crise et les variations de recettes ou de volumes relève de travaux a posteriori. Pendant la crise, l’approche vise à documenter rapidement et quantitativement l’évolution de la situation et ce qui est attribuable à la crise ou pas. Plutôt que d’estimer les effets de différents facteurs sur les recettes et les volumes, il s’agit de retirer de la comparaison temporelle les facteurs connus de variations. Deux facteurs de variation sont identifiés au Niger. Le premier est la fermeture de la frontière avec le Nigéria depuis septembre 2019. Une partie des déclarations relatives aux échanges avec le Nigeria a été retirée des données[5]. Le deuxième facteur de variations des recettes est structurel : les importations augmentent généralement à l’approche de la période de ramadan dont les dates varient d’une année sur l’autre. Or la crise sanitaire a débuté en Afrique sub-saharienne à quelques semaines du début du ramadan. Il a donc été nécessaire de « dé-saisonnaliser » les variations de recettes et de volumes par rapport au ramadan. La méthode a consisté à transformer l’échelle journalière en prenant, pour chaque année, le jour de début du ramadan comme jour zéro. Ainsi, sur cette nouvelle échelle, les jours de 2020, 2019 et 2018 deviennent comparables au premier semestre, ils sont « équivalents par rapport au début du ramadan ».

Les graphiques suivants illustrent comment la Douane rend compte de la crise à la fin de chaque semaine, à des moments différents de la crise.

Figure 1. Variations journalières des recettes et volumes d’importation en fonction de la date à laquelle la situation est établie.

Ce même type de méthode est appliqué par produits, régions d’origine des marchandises importées, type d’importateurs en fonction de leurs capacités. Un exemple figure ci-après.

Figure 2. Variations journalières des recettes et volumes d’importation en fonction des régions d’origine des marchandises.

Les données douanières ont dévoilé, au fil des semaines, une crise à la forme d’un « V » : un impact brutal mais réduit dans le temps auquel succède rapidement un fort rebond. Ce résultat est moins catastrophique que prévu. Ce constat fait au Niger pendant la crise est devenu global par la suite, l’Organisation Mondiale du Commerce notamment ayant réévalué à la baisse les impacts négatifs de la crise sur les flux internationaux de marchandises[7].  La crise a entraîné une baisse des flux de l’ordre de 20 % sur 3 à 4 semaines, ce qui risque d’absorber l’amélioration des performances de la douane et la progression normale des recettes de l’ordre de 7 à 10 % par an.

Pendant la période de crise, le commerce des produits régionaux a mieux résisté que le commerce « lointain ». Ce dernier n’est pas seulement affecté par des difficultés logistiques, il a aussi été réduit parce que les « grands » commerçants n’ont pas pu se rendre physiquement en Asie pour y passer leurs commandes[8]. Cette crise met en évidence l’importance du commerce régional pour le pays. Autre argument en faveur de la promotion des échanges régionaux via notamment des mesures de facilitation, l’impact de cette crise globale demeure inférieur à celui de la fermeture de la frontière entre le Niger et le Nigeria depuis septembre 2019.

Les « petits » commerçants (68 % du nombre d’importateurs et 41 % des recettes) ont été moins affectés par la crise, leur niveau d’importation s’est maintenu en 2020 au-dessus des niveaux de 2018 et 2019. Les « grands » commerçants (1 % du nombre d’importateurs et 49 % des recettes) ont subi la crise de façon plus marquée mais modérée : leurs opérations concernent essentiellement les produits de base (riz, huiles de cuisine, sucre) aux origines plus lointaines, mais elles sont suffisamment diversifiées pour amortir les baisses d’importation dans un secteur. La catégorie d’importateurs la plus affectée par la crise est celle des « moyens » importateurs (7 % du nombre d’importateurs et 4 % des recettes).

S’agissant des marchandises elles-mêmes, les importations d’équipements et produits sanitaires exonérés ont été particulièrement surveillées. D’un point de vue budgétaire, ces importations étant exceptionnelles, elles n’étaient pas une source de recettes attendues et la plupart des opérations ont été faites par des organisations internationales ou des pays partenaires au titre de dons. Cet afflux de dons et l’absence d’un marché initial pour ces produits font que l’impact de ces exonérations sur les recettes est nul.

S’agissant des ressources naturelles, leur exportation n’a pas connu de baisse particulière. Au contraire, certaines exportations ont connu des hausses notables dont l’or, suite à l’exploitation récente de nouveaux gisements.

Enfin, très tôt, les données ont fait apparaître des risques de tension sur le marché intérieur des céréales. Les importations des céréales et leurs sous-produits ont fortement baissé. La fermeture des frontières terrestres pour les voyageurs et la réduction des transports ont probablement ralenti ces échanges qui sont essentiellement transfrontaliers.

Première leçon, la continuité du service a permis de maintenir les délais de dédouanement à un haut niveau de célérité. Comme avant la crise, plus de 80 % des droits sont payés au plus tard le jour suivant l’enregistrement de la déclaration par les opérateurs.

Deuxième leçon, le crédit d’enlèvement[9], mesure phare des recommandations en temps de crise, n’a eu un large succès auprès des importateurs ni au début, ni à la fin de période de crise. Plus de 70 % des opérateurs ayant un crédit d’enlèvement[10] l’avaient ouvert en 2018. Si quelques opérateurs ont demandé à en bénéficier en mai 2020, la part des recettes payées par crédit d’enlèvement est demeurée faible, de l’ordre de 5 à 7 %.

Plusieurs explications sont possibles. La Douane avait déjà fortement réduit ses délais de traitement avant la crise et elle a maintenu son activité au même niveau pendant la crise. Par ailleurs, comme on l’a vu, les volumes importés ont baissé durant la crise, ce qui a nécessairement réduit la charge de travail de la Douane. Les importateurs n’ont ainsi pas été pénalisés par des retards dans la mise à circulation des marchandises et par les coûts supplémentaires qui y sont associés. En outre, la période de ramadan n’a probablement pas occasionné une diminution de la demande (tout au plus la crise a réduit sensiblement l’offre) et les opérateurs n’ont donc pas été confrontés à la difficulté de trouver des clients et donc à celle de payer les droits et taxes. Dernière explication plausible et compatible avec les précédentes, seuls quelques grands importateurs ont une structure suffisamment élaborée pour ouvrir et suivre des comptes de crédit d’enlèvement auprès de la douane, or ils avaient déjà ouvert des comptes bien avant la crise. Les autres importateurs ne sont pas suffisamment formés ou informés pour en tirer les bénéfices.

Troisième leçon, le commerce régional est un facteur d’amortissement des effets de la crise, même si les recettes qui lui sont liées sont relativement faibles par rapport au commerce lointain, avec l’Asie notamment. Alors que beaucoup d’efforts politiques internationaux s’activent à aider les pays à faible revenu dans la crise de la COVID-19, il ne faudrait pas oublier que des efforts équivalents sont toujours nécessaires pour favoriser les échanges entre pays voisins. Au Niger, la fermeture de la frontière avec le Nigéria a un impact négatif sur les recettes au moins trois fois supérieur à celui de la pandémie.

Dernière leçon, en mobilisant leurs données, les douanes peuvent efficacement aider les gouvernements à être pro-actifs dans un environnement de crise où les prises de décision doivent être rapides malgré le peu d’informations à disposition. Cet article ne rend compte que d’un exemple simple, mais mis en œuvre en conditions réelles. Il existe d’autres techniques qui s’appuient elles aussi sur l’utilisation des données de transaction, tirant profit du caractère « instantané » spécifique aux données douanières. La participation des douaniers à la cellule de crise nationale est un élément clef de la réponse gouvernementale : par leur connaissance fine des données elles-mêmes, les douaniers peuvent contribuer utilement à l’intégration des données du commerce extérieur dans les modèles de prévision économique, en particulier lorsque ceux-ci doivent être réévalués rapidement avant que les données statistiques ne soient agrégées et consolidées.

Plusieurs questions se posent encore, essentiellement sur le soutien à apporter aux opérateurs économiques. Une première question est de savoir comment aider les importateurs à mieux utiliser les solutions offertes par la Douane lors d’événements durant lesquels le temps de réaction est essentiel pour absorber le choc de la crise. Ce n’est pas pendant la crise que les opérateurs doivent « apprendre » à utiliser les facilités douanières. Une deuxième question est de savoir comment mieux aider certains types d’importateurs particulièrement vulnérables aux changements d’environnement économique, typiquement ceux qui ont développé des échanges lointains, hors de la région, sans toutefois disposer d’importantes capacités financières.

À ce titre, la Douane du Niger a ouvert un forum avec la Chambre de commerce pour mieux informer les importateurs et les exportateurs et obtenir leur avis sur la manière dont elle pourrait adapter ses facilités afin de mieux répondre à de nouvelles crises. Deuxième action en cours, avec l’appui de la Banque Mondiale et de l’OMD, la Douane du Niger travaille à la mise en place d’une plateforme d’échanges régionale sur l’analyse des données et en particulier leur usage pendant la crise sanitaire. C’est en effet au moment où les spécialistes des douanes ont le plus besoin d’échanger, de se rencontrer, que la crise sanitaire a rendu impossible les traditionnels ateliers et réunions régionales. Il importe donc qu’une plateforme soit ouverte afin que les spécialistes puissent parler en temps réel des pratiques et techniques les plus à même d’aider les pays à répondre à la crise.

En savoir +
dgdouanes.niger@gmail.com

[1] environ 1000 cas et 69 décès au Niger pour une population de 21 millions d’habitants.

[2] Section dédiée du site web de l’OMD aux réponses douanières à la crise COVID: http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/activities-and-programmes/natural-disaster/coronavirus.aspx

Banque Mondiale: https://www.worldbank.org/en/topic/trade/brief/trade-and-covid-19 et https://documents.worldbank.org/curated/en/415841588657355986/Logistics-and-Freight-Services-Policies-to-Facilitate-Trade

[3] Voir Diego A. Cerdeiro ; Andras Komaromi ; Yang Liu ; Mamoon Saeed, 2020, World Seaborne Trade in Real Time: A Proof of Concept for Building AIS-based Nowcasts from Scratch, IMF Working Paper 20/57, and Gallego, Inmaculada and Font, Xavier, 2020, “Changes in air passenger demand as a result of the COVID-19 crisis: using Big Data to inform tourism policy”, Journal of Sustainable Tourism, 2020, p. 1-20.

[4] La moyenne mobile, ou moyenne glissante, est un type de moyenne particulièrement utilisé pour les séries temporelles, elle permet de rendre compte des tendances en lissant les variations sur les petites échelles de temps.

[5] Il s’agit principalement des opérations dites de « réexportation » de marchandises extra-communautaires qui sont importées au Niger pour être revendues au Nigeria.

[6] Un algorithme de classification supervisé K-Means a été appliqué sur différents critères permettant de distinguer des importateurs dont leur contribution aux recettes douanières et les chapitres du système harmonisé dans lesquels ils opèrent. Trois groupes particuliers se distinguent en fonction de leur poids dans les recettes.

[7] Voir communiqué de presse de l’OMC https://www.wto.org/french/news_f/pres20_f/pr858_f.htm

[8] Entretiens avec des commerçants nigériens en mai 2020.

[9] Les droits et taxes dus à l’importation de marchandises sont payables au comptant, c’est-à-dire que le moyen de paiement doit être déposé en même temps que la déclaration d’importation. Le crédit d’enlèvement est une possibilité offerte aux redevables d’enlever leurs marchandises moyennant le dépôt entre les mains de l’autorité compétente du Trésor d’une soumission cautionnée annuelle. Cette soumission est un engagement garanti par un établissement bancaire, financier ou une compagnie d’assurance, à régler les droits et taxes concernés à une certaine échéance.

[10] hors administrations, missions diplomatiques et ONG.