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Dossier: l’évaluation en douane, un sujet technique mais fondamental pour les douanes

Par Kunio Mikuriya, Secrétaire général de l'OMD

Dans son ouvrage La Richesse des nations, Adam Smith fait observer que les droits de douane sont en usage « depuis un temps immémorial ». Cette affirmation est dans une grande mesure exacte. La pratique d’imposer des taxes sur le commerce est aussi ancienne que le commerce lui-même. Et qui parle de taxe à recouvrer, parle inévitablement de litiges quant aux taux et aux méthodes à utiliser.

Les produits importés étaient plus faciles à taxer que la production locale et c’est pourquoi les droits d’importation figurent parmi les premiers à avoir été imposés. Les deux types de droits les plus courants qui sont apparus au cours de l’histoire sont les droits de douane « spécifiques » et les droits de douane « ad valorem ». Les premiers permettent à l’État de prélever une taxe par unité de marchandises et sont par conséquent relativement faciles à appliquer. Les deuxièmes, par contre, supposent que l’État perçoive une taxe fondée sur la valeur des marchandises, ce qui exige d’établir et d’appliquer des règles régissant leur évaluation. Ainsi, l’évaluation en douane devient une discipline là où le calcul des droits s’effectue sur une base « ad valorem ».

Aujourd’hui, les règles servant à déterminer la valeur des importations afin de calculer les droits de douane sont définies par l’Accord de l’OMC sur l’évaluation en douane, officiellement intitulé « Accord sur la mise en œuvre de l’article VII de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) ». L’Accord est le résultat des négociations du cycle d’Uruguay, qui se sont déroulées entre 1986 et 1994, mais ses dispositions reprennent dans une très grande mesure le Code de l’évaluation du GATT de 1979. Avant 1979, les Membres de l’OMC s’inquiétaient que les mesures non tarifaires ne réduisent à néant les avancées accomplies au fil des années à travers les réductions tarifaires du GATT. Les pratiques d’évaluation en douane figuraient largement dans leur liste des obstacles non tarifaires et ils estimaient qu’il était important de revoir les systèmes d’évaluation existants et d’établir des règles plus harmonisées et globales pour l’évaluation des marchandises importées.

L’Accord vise à offrir un seul système international, équitable, uniforme et neutre pour l’évaluation des marchandises importées à des fins douanières, qui interdit l’utilisation de valeurs arbitraires ou fictives. Il établit un système d’évaluation en douane qui ancre fondamentalement la valeur en douane dans la valeur transactionnelle des marchandises importées, c’est-à-dire dans le prix effectivement payé ou à payer pour les marchandises lorsqu’elles sont vendues à l’exportation à destination du pays d’importation (avec certains ajustements).

Bien que les droits d’importation aient été réduits aujourd’hui à des niveaux négligeables dans de nombreux pays développés – lorsqu’ils n’ont pas simplement disparu -, les règles utilisées pour leur calcul restent pertinentes. En effet, plusieurs pays imposent sur les produits importés une taxe sur la valeur ajoutée (TVA), des accises ou encore des taxes sur les ventes, et les administrations douanières appliquent couramment les règles d’évaluation en douane pour calculer ce type d’impositions sur les importations. De plus, ces règles sont utilisées par les autorités douanières pour administrer des mesures non génératrices de revenus, telles que les contingents d’importation sur la base de la valeur en douane, les règles d’origine et la collecte des données statistiques en matière de commerce. Entre-temps, l’évaluation représente encore et toujours l’une des questions les plus importantes pour la douane et le secteur privé dans les pays en développement, où la part des droits de douane et des taxes dans les recettes de l’État reste significative.

Le Comité technique

Un Comité technique de l’évaluation en douane a été créé, sous les auspices de l’OMD, afin d’assurer une interprétation et une application uniformes de l’Accord au niveau technique. Le Comité a pour tâche d’examiner les problèmes techniques spécifiques qui se posent dans l’administration quotidienne des systèmes d’évaluation en douane des Membres de l’OMC et de rendre des avis consultatifs sur la base des faits présentés.

Il convient de noter que, depuis sa création, l’OMD a toujours été étroitement associée aux divers systèmes multilatéraux utilisés pour évaluer les marchandises importées. En effet, le Conseil de coopération douanière (ayant entre-temps adopté l’appellation d’OMD) a été chargé d’administrer la Convention sur la valeur en douane des marchandises de 1950, plus connue sous le nom de la Définition de la valeur de Bruxelles (DVB). Élaborée par le Groupe d’étude pour l’union douanière européenne, la DVB a été appliquée par plus de cent pays.

L’adoption, en 1979, du Code de l’évaluation en douane du GATT, négocié lors du Tokyo Round, a abouti à l’établissement du Comité de l’évaluation en douane du GATT et d’un (premier) Comité technique de l’évaluation en douane. Le Code donnait à l’OMD le mandat d’assister ce Comité technique dans ses activités et de l’aider à atteindre ses objectifs. Lorsque l’Accord de l’OMC sur l’évaluation en douane a été adopté et a remplacé le Code, cet arrangement a été maintenu.

Évolution des questions adressées au CTED

Techniquement, il existe donc deux Comités techniques de l’évaluation en douane (CTED) : le Comité technique du Tokyo Round (1981-1995) et le Comité technique du cycle d’Uruguay (depuis 1995). Durant la première session du CTED du cycle d’Uruguay, les délégués ont convenu d’adopter tous les instruments qui avaient été adoptés par le CTED du Tokyo Round. Il s’agissait de 74 instruments adoptés pour aider les Membres à garantir l’interprétation et l’application uniformes de l’Accord : 36 étaient des avis consultatifs, 20 des commentaires et le reste se composait de notes explicatives, d’études de cas et d’études. Le Comité technique du cycle d’Uruguay a, quant à lui, adopté à ce jour 21 instruments et a examiné 59 questions techniques spécifiques. Vingt-quatre questions en tout ont été placées dans la Partie III de l’Aperçu général des questions techniques d’évaluation, en attendant de nouvelles informations.

Il n’est pas surprenant qu’un nombre élevé de questions aient dû être traitées lorsque le Code de l’évaluation en douane est entré en vigueur : il s’agissait d’un nouveau système d’évaluation, basé sur la valeur transactionnelle, qui se distinguait complètement de la DVB. Cette dernière se fondait sur l’utilisation d’un prix « normal »[1], déterminé par les administrations des douanes, et avait été appliquée pendant près de 28 ans. Les nouvelles dispositions introduites dans le Code de l’évaluation devaient donc être expliquées. Il a également fallu changer les mentalités. Les douanes, en particulier, ont dû accepter que le prix de la transaction déclaré par l’importateur pouvait être plus bas que le prix de marché courant.

Les types de questions soumises par les administrations douanières au CTED ont changé avec le temps, en fonction des évolutions des pratiques du commerce international et de la hausse du commerce des biens et des services entre multinationales.

Le fait que le CTED du Tokyo Round ait adopté 13 avis consultatifs et un commentaire sur l’article 8.1 c) concernant les redevances et les droits de licence témoigne de la difficulté que rencontraient les douanes à interpréter cette partie du Code de l’évaluation du GATT. La question a continué à occuper les administrations douanières après 1995 et d’autres instruments ont été adoptés par la suite. Ils portent sur des cas de figure complexes impliquant des redevances de tierces parties dans des situations où soit le vendeur, soit l’acheteur est lié au concédant. Il a fallu au Comité technique sept ans (d’avril 2004 à avril 2011) et 13 sessions (de la 20e à la 32e) pour que l’un de ses plus importants instruments d’orientation voie le jour, à savoir le Commentaire 25.1.

D’autres dispositions de l’Accord présentent un énorme défi, notamment celles portant sur les transactions entre parties liées, en particulier les prix de transfert, ainsi que sur les rabais spéciaux accordés aux distributeurs, exclusifs ou non. Le présent numéro du magazine inclut, d’ailleurs, un article très détaillé sur la question des prix de transfert que je vous encourage vivement à lire.

Le CTED a récemment adopté des instruments relatifs à l’évaluation en douane et aux prix de transfert en vertu de l’article 1.2 a) (examen des circonstances propres à la vente lors de transactions entre parties liées). L’instrument de référence est le Commentaire 23.1 qui souligne que les documents afférents à la détermination des prix de transfert peuvent être utilisés aux fins de l’examen des circonstances propres à la vente au cas par cas. Deux études de cas, basées sur la méthode transactionnelle de la marge nette et sur la méthode du prix de revente, toutes deux de l’OCDE, ont été utilisées pour illustration.

En regardant l’ordre du jour de la 50e session du CTED mais aussi de sa 51e session, qui a commencé le 31 août 2020, il apparaît clairement que le nombre de questions techniques soulevées est particulièrement élevé. Les travaux des délégués du CTED afin d’assurer l’application uniforme de l’Accord au niveau technique restent essentiels. J’invite instamment toutes les administrations des douanes à participer aux discussions du Comité ou, au moins, à rester informées des questions les plus récentes portant sur l’évaluation en douane et à profiter des échanges de vues qui ont lieu lors des réunions.

Assistance technique

Contrairement au Code du GATT, l’Accord de l’OMC sur l’évaluation en douane est contraignant et, depuis le début, la priorité a clairement été d’aider les nouveaux signataires à le mettre en œuvre. Le 1er janvier 1995, lorsque l’Accord est entré en vigueur, quelque 65 pays en développement ont entrepris de l’appliquer mais presque tous ont soumis une réserve spécifique afin d’en reporter l’application pendant une période de cinq ans. Durant ce laps de temps, ces pays ont dû préparer le terrain et ces travaux préparatoires ont clairement figuré parmi les grandes priorités du Plan stratégique de l’OMD de 1997 à 1999.

Afin d’assurer le suivi des progrès réalisés, le CTED a établi un mécanisme de soumission de rapports visant à recueillir des informations auprès des administrations des douanes. Cette initiative a permis aux pays de partager leurs expériences et méthodes de travail concernant la mise en œuvre de l’Accord, et de déterminer rapidement leurs besoins spécifiques éventuels en matière d’assistance technique.

Aujourd’hui, près de 40 ans après la naissance de l’Accord, quelques administrations dans les pays en développement ont encore besoin d’un renforcement des capacités afin de mettre au point un programme de contrôle effectif de l’évaluation et de déployer le système d’évaluation institué par le Code et l’Accord. La mise en œuvre de l’Accord peut s’avérer difficile, et ce pour plusieurs raisons. L’OMC s’attarde plus longuement sur cette question dans l’article qui suit le présent avant-propos.

Certaines administrations rencontrent des difficultés dues à leur manque de capacités et de ressources. D’autres doivent faire face à des obstacles liés à leur environnement de travail, qui est très différent de ce que suppose l’Accord.

En outre, certains gouvernements dans les pays en développement croient qu’ils doivent faire un choix cornélien entre le recouvrement des recettes et la facilitation des échanges. Bien qu’aucune expérience empirique n’ait permis d’établir que la mise en œuvre de l’Accord soit directement liée à une perte de recettes, les inquiétudes à cet égard semblent persister dans de nombreux pays en développement et elles ont été exprimées à l’OMD. Ces appréhensions sont certes compréhensibles, étant donné que les pays en développement dépendent souvent en grande partie des recettes douanières pour financer les dépenses publiques. De plus, puisque les droits de douane des pays en développement sont relativement élevés, les incitations à la fraude perdurent, malheureusement.

Dans l’un des articles de notre Dossier, Leonardo Macedo, qui travaille pour le gouvernement brésilien et a travaillé il y a quelques années au sein de l’équipe de l’évaluation à l’OMD, nous rappelle la différence entre les droits de douane spécifiques (« ad rem ») et les droits ad valorem, au niveau tant de leurs fonctions que de leurs avantages respectifs. Il souligne également qu’il est nécessaire d’examiner les types de droits à utiliser selon le niveau de développement d’un pays, ses capacités administratives et ses objectifs.

Activités récentes du Secrétariat

Si plusieurs pays font remarquer que les effets de la mise en œuvre de l’Accord sont fiscalement neutres, il est largement reconnu que son application effective exige des systèmes de contrôle de l’évaluation efficaces basés notamment sur la gestion des risques et le contrôle a posteriori (CAP). Il s’agit d’adopter une démarche intégrale de réforme et de modernisation des procédures et de la gestion douanières, impliquant un changement de mentalité, tant au niveau de la haute direction de la douane que de son personnel de terrain.

Rien qu’au cours des trois dernières années, le Secrétariat de l’OMD a mené 36 missions dans le domaine de l’évaluation en douane, notamment plusieurs formations et diagnostics. Au cours des années, il a mis au point du matériel d’orientation, comme les Directives pratiques pour le contrôle de l’évaluation, et a aidé les administrations à élaborer et à mettre en œuvre des programmes de formation internes adéquats.

Dernièrement, les outils relatifs au CAP ont tous été mis à jour et les activités de renforcement des capacités se sont focalisées sur une formation pratique concernant les contrôles exhaustifs axés sur l’étude des systèmes. Un dossier de formation de niveau avancé sur le CAP a été mis au point à l’intention des auditeurs qui possèdent déjà des connaissances de base sur la notion de CAP. Le dossier comprend des exercices sur la planification d’un contrôle, l’analyse des données douanières, l’examen des renseignements opérationnels, l’utilisation de modèles d’audit, les rapports d’audit et d’autres exercices. Il contient également des études de cas sur les irrégularités telles que la sous-évaluation, la fraude en matière de classement tarifaire et en matière d’origine, ainsi que sur les questions spécifiques à certains secteurs d’activité. Les douaniers qui ne connaissent pas les pratiques de contrôle a posteriori peuvent, eux, recourir aux modules d’e-learning disponibles sur la plateforme CLiKC!, consulter les Directives de l’OMD sur le CAP, ou encore participer à un atelier d’introduction au CAP.

Analyse des données et technologie

L’OMD suit aussi avec attention les évolutions des outils d’analyse des données qui aident les douanes à mettre le doigt sur les transactions commerciales impliquant des prix unitaires anormaux ou des liens entre les parties impliquées dans une transaction.

Si la valeur transactionnelle est remise en cause, il est largement entendu que les deux méthodes les plus efficaces en matière d’évaluation sont la comparaison de l’envoi concerné à la valeur transactionnelle de marchandises identiques ou similaires entrant sur le territoire national. Habituellement, la méthode la plus courante pour vérifier la valeur passe par la mise sur pied d’une base de données de l’évaluation qui permet d’établir la valeur probable d’un article déclaré en le comparant à la valeur moyenne déclarée pour des produits identiques ou similaires. La plupart des systèmes de dédouanement automatisé incorporent une fonction de base de données de l’évaluation qui permet de contrôler les valeurs déclarées.

La gestion et l’application d’une base de données de l’évaluation implique de nombreuses contraintes aux niveaux administratif et technique et cette question est traitée de manière plus détaillée dans le numéro 79 d’OMD Actualités. Tant la Chambre de commerce internationale (ICC) que l’OMD ont élaboré des orientations à ce sujet. Le premier point de référence pour une administration qui envisage de créer une base de données de l’évaluation devrait être les « Directives de l’OMD concernant l’élaboration et l’utilisation des bases de données nationales en matière d’évaluation servant d’outil d’évaluation des risques ». En outre, les « Directives pratiques pour le contrôle de l’évaluation », qui font partie du Dossier Recettes, offrent également quelques exemples de meilleures pratiques des Membres de l’OMD en la matière.

Il existe sur le marché à présent des outils très sophistiqués qui recourent à l’apprentissage automatique, c’est-à-dire au processus d’apprentissage d’un système informatique qui lui permet de formuler des prévisions précises lorsqu’il est alimenté en données (voir OMD Actualités n° 91). L’OMD a également entrepris plusieurs initiatives pour aider les administrations douanières à adopter les outils et les méthodologies analytiques. Dans le cadre du Projet BACUDA de l’OMD, des experts ont mis au point des méthodes et des algorithmes de base ainsi qu’un modèle de réseau neutre pour aider les douanes à détecter les transactions potentiellement frauduleuses. Ce modèle, appelé « modèle DATE », est un langage de programmation de source ouverte qui se fonde sur la notion d’analyse prédictive, une méthode statistique visant à proposer des prévisions sur la fraude douanière et la sous-évaluation. Le processus implique l’examen d’une série de données historiques tirées du système informatique de gestion douanière et l’utilisation de techniques d’analyse de pointe, telles que la modélisation statistique et l’apprentissage automatique.

Des bases de données et outils analytiques commerciaux peuvent aussi être utilisés pour déterminer l’existence d’un lien entre des sociétés et détecter les transactions entre parties liées déguisées en exportateurs et importateurs sans lien de dépendance. Certains fournisseurs de technologies étudient aussi la manière d’améliorer les contrôles de l’évaluation en analysant les images générées par les équipements de scanographie grâce à des algorithmes qui détermineraient si les volumes relatifs des marchandises déclarées se rapprochent de ceux apparaissant à l’image.

Coopération

J’aimerais enfin écrire quelques mots sur la coopération, qui est au cœur de la résolution de nombreux problèmes, et pas seulement dans le domaine de l’évaluation. Les entreprises devraient être une force motrice pour mobiliser la volonté politique en faveur de la réorganisation des ressources nécessaires en vue de poursuivre sur la voie de la modernisation douanière. La réalité, toutefois, est souvent différente. La plus grande contrainte rencontrée par les pays en développement pour la mise en œuvre de l’Accord est le manque de renseignements nécessaires aux fins de l’évaluation. Dans de nombreux pays, le niveau de tenue des écritures par les importateurs ne suffit tout simplement pas. Pour appliquer adéquatement l’Accord, nous avons besoin d’une bonne gouvernance tant au niveau de la douane qu’au niveau de l’entreprise. Le dialogue entre les administrations douanières et le secteur privé est, par conséquent, essentiel pour une meilleure coopération et pour construire une relation de confiance mutuelle entre les deux.

Le présent dossier comprend un article de la Chambre de commerce internationale (ICC), qui participe aux réunions du CTED en tant qu’observateur depuis 1979, et qui partage ici son avis sur les défis « historiques » et sur les défis émergents comme conséquence des nouvelles pratiques commerciales.

Les problèmes rencontrés par le secteur privé doivent être reconnus et traités en conséquence. Ils incluent notamment la disparité en matière de connaissances et de capacités techniques au sein même des autorités douanières, les niveaux hétérogènes de coopération entre la douane et le secteur privé, le refus par la douane d’utiliser des données valables fournies par les opérateurs économiques, le recours abusif aux bases de données sur l’évaluation, le besoin d’adapter les règles pour qu’elles correspondent mieux à l’évolution des tendances en matière de commerce électronique, l’absence de mécanisme adéquat pour la résolution des différends dans le domaine de la législation douanière et l’absence d’une communication renforcée et régulière entre la douane et le secteur privé avant le processus d’importation.

Une autre question liée a trait au besoin de promouvoir l’échange de renseignements sur l’évaluation afin de combler l’écart entre les exigences de l’Accord et la non-disponibilité des informations de la part des importateurs. Le CTED a élaboré un Guide sur l’échange de renseignements en matière d’évaluation en douane, dont la structure et le contenu ont également servi de référence durant les négociations sur l’article 12 de l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges relatif à la coopération douanière. Toutefois, de nombreuses administrations continuent de faire face à d’énormes difficultés dans ce domaine à cause notamment de la charge administrative et des coûts liés à un tel mécanisme, de l’absence de système de transmission de données électroniques et d’un manque de lois adéquates encadrant de tels échanges dans le droit interne.

Outils de facilitation

Le présent dossier inclut également deux articles qui présentent des mécanismes visant à offrir aux négociants plus de clarté sur la manière de déterminer la valeur de leurs marchandises. Dans le premier article, le service de la Douane et de la protection des frontières (CBP) des États-Unis décrit son système de décisions anticipées dans le domaine de l’évaluation en douane et explique que ces décisions ne déterminent ni ne confirment la valeur en douane réelle d’un envoi particulier mais qu’elles servent plutôt à donner des indications sur le traitement à réserver à certains éléments de la valeur en douane. Dans le deuxième article, la Direction générale de la fiscalité et de l’union douanière de la Commission européenne présente les dispositions en place dans l’Union pour permettre aux opérateurs économiques de déterminer les éléments de la valeur douane qui ne sont pas quantifiables au moment de l’importation, sur la base de critères spécifiques et adéquats. Un tel outil devient de plus en plus pertinent compte tenu du nombre croissant d’éléments liés à la valeur, tels que les redevances ou les commissions, qui ne peuvent être quantifiés au moment de l’importation.

Conclusion

J’aimerais conclure en réitérant que, même si l’assistance technique joue un rôle important dans la mise au point d’un système d’évaluation solide, elle devrait être vue dans le contexte plus large de développement et de modernisation. En outre, la participation des intervenants locaux, dont le secteur privé, et la réaffectation des ressources, notamment afin d’acquérir des équipements adéquats, seront nécessaires pour progresser et pour améliorer le processus de réforme que l’assistance technique a contribué à lancer. Dans de nombreux pays, il faudra également, pour trouver une solution, veiller à aborder la question de l’éthique et de la corruption, ainsi que celle des pratiques du secteur informel.

Enfin, je pense également que nous devons réfléchir à ce que l’avenir réserve au CTED et à l’Accord de l’OMC sur l’évaluation en douane et à la manière de continuer à répondre, collectivement et en temps opportun, aux questions soulevées par les administrations des douanes qui n’étaient pas prévues par l’Accord. Ces questions reflètent le développement de chaînes de valeur mondiales, l’émergence de nouveaux modèles commerciaux, en particulier dans le secteur du commerce électronique, et les changements technologiques. Le CTED a encore beaucoup de travail devant lui pour accompagner les administrations douanières et les opérateurs commerciaux dans un environnement en rapide évolution !

 

[1] C’est-à-dire le prix que les marchandises atteindraient au moment où le droit est dû pour leur vente sur le marché libre, entre un acheteur et un vendeur indépendants.

[2] https://mag.wcoomd.org/fr/magazine/omd-actualites-79/

[3] https://mag.wcoomd.org/fr/magazine/omd-actualites-91-fevrier-2020/how-machine-learning-can-automate-the-determination-of-the-valuation-of-goods/

[4] http://www.wcoomd.org/fr/topics/research/data-analytics.aspx