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Dossier

Les décisions anticipées : faciliter le commerce tout en encourageant la conformité

Par le service de la Douane et de la protection des frontières (CBP) des États-Unis

Les décisions anticipées relatives à la détermination du classement tarifaire et de l’origine des marchandises existent dans plusieurs pays mais seuls quelques-uns ont mis en place un tel système dans le domaine de l’évaluation en douane. Ces décisions ne servent ni à déterminer ni à confirmer la valeur en douane réelle d’un envoi particulier mais elles donnent quelques indications sur le traitement à réserver à certains éléments de la valeur en douane. Dans le présent article, le Service de la douane et de la protection des frontières (CBP) des États-Unis explique les procédures relatives à ce puissant outil de facilitation des échanges dont peuvent tirer parti tant la douane que les opérateurs commerciaux.

 

La politique commerciale des États-Unis se fonde depuis longtemps sur la notion que les décisions anticipées facilitent le commerce et encouragent la conformité. Cette fonction des décisions anticipées est d’ailleurs mise en avant par l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges, par la Convention de Kyoto révisée et par de nombreux accords de libre-échange.

Aux États-Unis, les décisions anticipées jouent un rôle essentiel pour la planification des activités des importateurs. Par exemple, une décision anticipée sur le classement tarifaire ou sur l’évaluation peut influencer le prix qu’un importateur est disposé à payer à un fournisseur étranger ou à celui à qui il va revendre ses marchandises. Les décisions anticipées permettent aux entreprises de planifier l’avenir de manière efficace et avec certitude.

Outre les décisions anticipées, la CBP prend également plusieurs autres types de décisions. Elles incluent notamment des décisions internes pour avis concernant des transactions en cours, des décisions de contestation concernant les recours portant sur les transactions clôturées et les déterminations finales concernant le pays d’origine dans le cadre des marchés publics.[1]

Plus généralement, le système de décisions de la CBP établit un précédent légal qui offre une orientation à la communauté des affaires et qui promeut l’ouverture, la transparence et le dialogue entre la CBP et les opérateurs commerciaux. Depuis 1989 et à compter du 19 août 2020, plus de 206 000 décisions anticipées, décisions internes pour avis et décisions de contestation ont été publiées sur le Customs Rulings Online Search System (CROSS – système de recherche en ligne des décisions douanières) de la CBP. La base de données sous-tendant CROSS offre un ensemble substantiel de précédents légaux que les importateurs peuvent utiliser lorsque des questions de conformité surgissent. Le processus d’adoption d’une décision encourage également la communication avec la CBP et assure que les droits des importateurs sont respectés. Enfin, comme le numéro de la décision anticipée est noté dans les documents de déclaration, l’importateur bénéficie d’un traitement accéléré, ce qui est aussi positif pour la CBP.

Qu’est-ce qu’une décision anticipée?

Une décision anticipée se présente sous la forme d’une lettre délivrée par le Office of Trade, Regulations and Rulings de la CBP, qui informe le requérant du traitement que la CBP va réserver à une marchandise ou un moyen de transport lors de son importation ou de son arrivée aux États-Unis. Une décision anticipée représente la position officielle de la CBP sur une transaction particulière ou un problème particulier ; elle est juridiquement contraignante pour la CBP jusqu’à sa modification ou révocation. Comme pour toutes les décisions de la CBP, les décisions anticipées n’expirent pas et sont rendues gratuitement.

Comme son nom le suggère, une décision anticipée peut être demandée pour des transactions douanières « prospectives ». La règlementation de la CBP définit une transaction douanière « prospective » comme une transaction « qui est envisagée ou qui est en train d’être engagée et qui n’a abouti à l’arrivée d’aucune marchandise ni au dépôt d’aucune déclaration ou autre document, ou encore qui n’a débouché sur aucune autre mesure visant à soumettre la transaction, en tout ou en partie, à la compétence d’un bureau de douane ». Par conséquent, une décision anticipée ne peut être demandée pour une transaction en cours ou clôturée.

Conformément à la règlementation des États-Unis, les « transactions douanières » pour lesquelles une décision anticipée peut être demandée incluent toute activité à laquelle le code des douanes et les règlements connexes s’appliquent. Les questions les plus couramment traitées par les décisions anticipées aux États-Unis portent sur la classification et l’origine. Toutefois, la CBP rend régulièrement des décisions anticipées en matière d’évaluation, de rétrocession de droits de douane, de marchandises soumises à des restrictions, de propriété intellectuelle, de procédures de déclaration, entre autres.

Procédure de la décision anticipée

La procédure des décisions anticipées commence par l’introduction d’une demande écrite par un importateur, un exportateur, une partie intéressée ou un agent mandaté. Elle exige une présentation exhaustive de tous les éléments de fait relatifs à la transaction tels que le nom, l’adresse et les autres renseignements permettant d’identifier toutes les parties intéressées, le nom du port ou du lieu d’arrivée ou d’entrée (de déclaration) de tout article couvert par la transaction, ainsi qu’une description de la transaction. Si la demande de décision exige de la CBP qu’elle prenne une décision ou tire une conclusion particulière, une déclaration doit être jointe à la demande présentant la base de la décision ou de la conclusion en cause, ainsi que les renvois vers l’autorité de tutelle pertinente.

Selon les cas, il peut arriver qu’aucune décision ne soit rendue. Une demande de décision peut être retirée par le requérant à tout moment avant que la décision ne soit rendue publique. De plus, la CBP ne délivrera pas de lettre d’avis de décision si la demande ne respecte pas les dispositions applicables de son Règlement 19 CFR Part. 177. Par exemple, la CBP ne délivre pas de lettre d’avis de décision portant sur des transactions ou des questions qui sont essentiellement de nature hypothétique ou concernant toute question en suspens devant le Tribunal du commerce international (CIT) des États-Unis ou d’une de ses cours d’appel.

La CBP s’efforce de rendre des décisions anticipées dans les 30 jours suivant la réception de la demande, pour les demandes gérées par le National Commodity Specialist Division à New York, ou dans les 90 jours pour les demandes traitées par le siège central. Les décisions de la CBP se fondent sur l’hypothèse que toutes les informations fournies en rapport avec la demande et incorporées dans la lettre d’avis de décision sont exactes et complètes à tous les égards. Toutefois, la CBP se réserve le droit de vérifier si une transaction réelle est conforme aux faits décrits dans la lettre d’avis de décision et si toutes les conditions de la lettre ont bien été remplies. Si des divergences substantielles sont décelées, la CBP peut refuser d’appliquer la lettre d’avis de décision.

En règle générale, une lettre d’avis de décision prend effet à compter de la date de sa délivrance et peut être appliquée à toutes les déclarations qui n’ont pas été apurées ou à d’autres transactions au sujet desquelles la CBP n’a pas pris de décision finale à cette date.

Le processus de décision anticipée met l’accent sur la communication et la collaboration entre la communauté des affaires et la CBP. Dans le cadre de leur demande écrite, les requérants peuvent demander à pouvoir discuter des problèmes en cause avec les décideurs de la CBP. Si la CBP estime qu’une conférence pourrait s’avérer utile pour lui permettre de prendre une décision sur la ou les questions en cause, une réunion en audioconférence ou en personne peut être organisée. De même, si la CBP envisage de rendre une décision ou d’arriver à une conclusion contraire à ce qui est revendiqué dans la demande, la CBP prévoira une réunion afin de donner aux parties la possibilité de discuter ouvertement et librement des questions abordées dans ladite demande.

Décisions anticipées en matière d’évaluation

Si la plupart des opérateurs commerciaux connaissent les décisions anticipées concernant le classement tarifaire, les décisions portant sur l’évaluation sont moins bien comprises. Un des problèmes rencontrés tant par la douane que par les importateurs concerne la valeur des marchandises identiques, qui peut varier pour chaque importation selon les conditions du contrat, les fluctuations de devises, les coûts de transport et d’assurance et le montant des éléments à ajouter et des déductions. En conséquence, une décision anticipée qui se borne à calculer la valeur en douane pour un seul envoi n’est que d’une utilité limitée. En ce sens, la décision anticipée sur l’évaluation se distingue des décisions de classement qui donnent des instructions précises à l’importateur sur la manière de classer un produit particulier.

Les décisions anticipées de la CBP en matière d’évaluation ne répondent, elles, qu’à des questions spécifiques sur la manière de déterminer la valeur en douane et d’interpréter la législation américaine afférente. Par exemple, les décisions anticipées sur l’évaluation de la CBP abordent la question de savoir s’il y a vente à l’exportation, si le prix entre parties liées est une valeur transactionnelle acceptable et si des paiements spécifiques tels que les redevances et les droits de licence doivent être ajoutés au prix effectivement payé ou à payer. Si la CBP rend une décision indiquant que la valeur transactionnelle est la méthode adéquate d’évaluation pour une transaction particulière, par exemple, l’importateur devra appliquer la méthode de la valeur transactionnelle pour déterminer la valeur en douane. Néanmoins, l’importateur devra s’assurer au final de faire rapport de la valeur transactionnelle correcte à la CBP. Une décision anticipée en matière d’évaluation ne s’applique qu’aux transactions impliquant les mêmes marchandises et présentant les mêmes éléments de fait.

Afin de faciliter la prise de décisions anticipées en matière d’évaluation, la CBP exige la soumission de renseignements supplémentaires tels que la nature de la transaction (franco à bord – FAB, à l’usine – EXW/ENU, port et assurance payés – PAP, ou toute autre condition de vente convenue entre les parties), le lien existant (le cas échéant) entre les parties, le fait que la transaction soit effectuée dans des conditions de pleine concurrence, l’existence d’un lien avec un agent, ou toute autre information pertinente pouvant entrer en ligne de compte en vertu de la législation de la CBP.  Si la ou les questions posées dans le cadre d’une demande de décision portent sur une facture, un contrat, un accord ou un autre écrit, une copie du document en cause doit être jointe à la demande. Puisque la décision anticipée est rendue sur une transaction douanière prospective, d’autres documents portant sur un exemple de transaction peuvent être soumis à des fins d’illustration.

Publication : la démarche des États-Unis en matière de transparence

Toutes les décisions anticipées de la CBP sont publiées dans les 90 jours après avoir été rendues sur le site web de la CBP et sont disponibles en ligne gratuitement. Elles figurent plus spécifiquement sur CROSS (https://rulings.cbp.gov/home), une base de données consultable reprenant le texte intégral des décisions de la CBP. Des mots-clés spécifiques peuvent être utilisés pour des recherches ciblées. On cherchera par exemple « le prix effectivement payé ou à payer » pour des décisions anticipées en matière d’évaluation.

Dans un effort pour préserver le secret commercial tout en assurant la transparence, un requérant peut demander à la CBP qu’elle exclue de la décision publiée les informations commerciales confidentielles. Lorsqu’elle examine ces demandes, la CBP tente toujours de trouver un équilibre entre les préoccupations légitimes du requérant concernant la divulgation d’informations sensibles et l’intérêt de la communauté commerciale pour la publication de décisions détaillées qui soient utiles aux opérateurs privés. Le requérant doit donc spécifier les renseignements qu’il souhaite exclure et motiver sa demande en indiquant pourquoi leur publication pourrait lui être préjudiciable. Par exemple, les demandes de décision anticipée sur l’évaluation contiennent souvent des renseignements commerciaux sensibles tels que le prix ou d’autres données financières. Si la demande est octroyée, les informations confidentielles seront omises dans la décision telle qu’elle sera publiée et une version confidentielle de la lettre d’avis de décision sera envoyée au requérant. Si la CBP estime que les circonstances ne justifient pas la non-divulgation des informations concernées, elle en notifie le requérant, qui peut alors choisir de retirer sa demande de décision anticipée. Dans la plupart des cas, néanmoins, la décision peut être rédigée de manière à omettre les informations confidentielles tout en fournissant des orientations concrètes.

Modifications, révocations et recours

La CBP ne modifie ni ne révoque aucune de ses décisions publiées sans en notifier le public et lui donner la possibilité de présenter des observations. Une décision qui viendrait modifier ou révoquer une décision existante est d’abord publiée en tant que « proposition de décision » dans le Journal de la Douane (http://www.cbp.gov/trade/rulings/bulletin-decisions). Le public dispose alors de 30 jours pour soumettre des observations écrites à la CBP. Après avoir examiné les commentaires soumis, la CBP peut choisir de publier une décision définitive qui modifie et révoque la décision précédente (et qui entre en vigueur 60 jours après sa publication), de retirer la proposition ou de présenter une proposition révisée.

Il existe plusieurs possibilités de recours si l’importateur est en désaccord avec la conclusion d’une décision ou avec son application. Dans les cas exceptionnels où l’importateur peut prouver un dommage irréparable sans un contrôle judiciaire de la décision avant importation, celui-ci peut contourner la CBP et introduire un recours directement auprès du Tribunal du commerce international (CIT). Le plus souvent, toutefois, l’importateur cherchera à obtenir un réexamen de la décision ou introduira une réclamation.

Le réexamen offre à l’importateur l’occasion de présenter des informations et des arguments complémentaires. Dans les cas où la demande initiale a été soumise sans l’aide d’un conseil et que la décision a des effets commerciaux substantiels, le requérant choisira souvent d’engager un juriste spécialisé en droit douanier pour sa demande de réexamen. Si le réexamen ne porte pas ses fruits et que l’importateur souhaite contester encore la conclusion d’une décision, il peut introduire une réclamation après l’apurement de la déclaration. Une réclamation infructueuse peut alors être contestée auprès du CIT. Par ailleurs, si l’importateur est en désaccord avec l’application de la décision à la transaction d’importation, plutôt qu’avec la conclusion de la décision en soi, il peut demander un conseil interne auprès du siège de la CBP alors que la transaction est en cours. Dans tous les cas, toutefois, l’importateur doit suivre la décision en attendant le résultat du recours ou du réexamen.

D’année en année, la popularité des décisions anticipées en tant que mécanisme de facilitation des échanges et de conformité douanière aux États-Unis ne cesse de croître. Rien qu’en 2019, la CBP a rendu plus de 3 000 décisions anticipées sur une grande variété de thèmes douaniers. La CBP continue à affiner et à améliorer ses procédures concernant les décisions anticipées et se réjouira d’apporter son aide à toutes les administrations qui souhaitent appliquer cet outil puissant et mutuellement bénéfique pour la douane et le secteur privé.

 

En savoir +
cbpwco@cbp.dhs.gov

[1] Pour des informations complémentaires sur les décisions de la CBP, cfr la Partie 177 du Titre 19 du Code of Federal Regulations.