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Focus

S’adapter à la nouvelle « normalité » : les premières missions exploratoires Mercator à distance

Par Donia Hammami, responsable du partenariat HMRC-OMD-CNUCED, Secrétariat de l'OMD

La pandémie de COVID-19 a bouleversé la manière dont nous travaillons, dont nous vivons et dont nous interagissons les uns avec les autres, tant au niveau personnel que professionnel. Après l’onde de choc initiale et la période d’adaptation qui l’a suivie, nous nous retrouvons aujourd’hui à devoir vivre dans ce que l’on appelle communément « la nouvelle normalité ».

Le Secrétariat de l’OMD a lui-même adapté ses méthodes de travail à cette période sans précédent et apporte à présent un appui à distance aux administrations des douanes qui demandent son assistance, la principale condition étant que ces mêmes administrations aient la volonté et, surtout, la capacité de coopérer par ce biais.

Le présent article se penche sur un cas particulier : l’exécution à distance de deux missions de premier bilan et de planification prospective du Programme Mercator menées par l’équipe de l’OMD supervisant le Programme HMRC-OMD-CNUCED.

Financé par le gouvernement du Royaume-Uni à travers le Service des recettes fiscales et des douanes de Sa Majesté (HMRC), le Programme HMRC-OMD-CNUCED vise à appuyer les pays en développement en vue de leur permettre d’appliquer les dispositions de l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges (AFE) sous les auspices du Programme Mercator, qui est le programme cadre de l’OMD pour toutes les activités relatives à la facilitation des échanges.

Les missions dont il est question concernent les Administrations des douanes d’Eswatini et de Zambie et se sont déroulées de juillet à septembre 2020. Comment ces missions ont-elles été menées dans la pratique ? Le présent article aborde cette expérience en partageant la perspective de la direction des deux administrations et des Conseillers du Programme Mercator (CPM) qui ont dirigé les missions, tout en faisant la place aux considérations liées à la gestion du programme.

À propos du Programme Mercator, des CPM et du Plan de mise en œuvre Mercator

Lancé en 2014 et conçu pour assister les gouvernements dans la mise en œuvre des mesures douanières de facilitation du commerce prévues par l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges, le Programme Mercator fournit un renforcement des capacités aux Membres de l’OMD sur la base d’une évaluation exhaustive des besoins et d’un plan de développement, à savoir le Plan de mise en œuvre Mercator. Cette approche garantit une exécution plus stratégique, plus cohérente et à un rythme plus soutenu des activités d’appui en matière de renforcement des capacités.

Le recours aux Conseillers du Programme Mercator (CPM) accrédités par l’OMD permet d’assurer une démarche douane-douane qui constitue la base du Programme. Les CPM sont des cadres douaniers expérimentés qui jouent un rôle crucial en vue d’aider les administrations à appliquer les dispositions de l’AFE en se référant aux meilleures pratiques et aux normes internationales et en mettant à profit le vaste éventail d’instruments et d’outils de l’OMD.

Le contexte : apporter un appui malgré les contraintes de voyage

Les activités de renforcement des capacités et d’assistance technique s’organisent normalement avant tout en présentiel. Lorsqu’il est devenu évident que les restrictions imposées aux déplacements et aux voyages allaient perdurer, l’équipe chargée du Programme HMRC-OMD-CNUCED a rapidement contacté les administrations douanières pour leur demander si elles accepteraient et se sentiraient capables de travailler à distance sur certains domaines éventuels de collaboration afin d’atteindre les objectifs qu’elles s’étaient fixés.

L’Eswatini Revenue Authority (SRA) et la Zambia Revenue Authority (ZRA), dont les Plans de mise en œuvre du Programme Mercator avaient été élaborés en 2018, ont tout de suite répondu présentes. L’équipe du Programme a donc commencé à travailler en étroite consultation avec les correspondants Mercator de la SRA et la ZRA afin d’élaborer un programme de travail qui tiendrait compte des limites et des contraintes de la nature à distance de la mission, notamment du fait que les réunions devraient être plus ciblées et plus courtes que les réunions en face à face, et que le travail préparatoire entre les sessions augmenterait en conséquence. Les Plans de mise en œuvre existants du Programme Mercator ont fourni la base à ces délibérations. De plus, les trois Conseillers du Programme Mercator (CPM) chargés de coordonner l’exécution des dits plans ont également été parties prenantes du processus. L’objectif était de faire un état des lieux de ce qui avait été fait par le passé et de déterminer les domaines pouvant être améliorés, tout en gardant à l’esprit le besoin de trouver des activités adaptées aux modalités de soutien à distance.

Chaque mission de premier bilan s’est déroulée sur 7 jours, en utilisant un logiciel de communication et de collaboration très populaire. Les missions comprenaient des sessions de collecte d’informations et des sessions de planification prospective de trois heures maximum. Étant donné que, dans le cas d’une mission à distance, il n’est pas possible de demander des informations de manière impromptue ou des ajustements à l’ordre du jour à la dernière minute, chaque journée s’est terminée sur une séance-bilan entre les CPM, le correspondant Mercator et les représentants du Secrétariat de l’OMD afin de permettre à tous de réfléchir aux discussions qui s’étaient tenues et de préparer les prochaines sessions. De plus, une séance d’ouverture et une séance de clôture avec les cadres des administrations ont également été prévues afin de planter le décor, d’articuler les attentes mutuelles et de s’assurer, par la même occasion, que l’environnement de travail établi bénéficiait de l’adhésion de tous les participants.

Outre les CPM, la délégation de l’OMD comprenait également des experts du Secrétariat de l’OMD spécialisés dans la gestion des risques, dans les études sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises (TRS), dans les questions de genre et de diversité, et dans la gestion des ressources humaines. Par ailleurs, avant que ne commencent les missions, les partenaires de développement, tels que la Banque mondiale et la CNUCED, ont été consultés afin d’avoir une vision claire et précise de leurs activités en cours dans les pays concernés.

La perspective des Membres

L’OMD est une organisation pilotée par ses Membres et le soutien qu’elle offre n’est bon que s’il est perçu en tant que tel par ces derniers. L’administrateur chargé de l’exécution du Programme HMRC-OMD-CNUCED a donc sollicité les Directeurs des douanes de la ZRA et de la SRA, ainsi que les correspondants Mercator respectifs, afin qu’ils partagent leurs points de vue sur la mission de premier bilan et de planification prospective à distance. La question qui leur a été posée était : quelles sont vos impressions concernant les sessions de travail virtuelles, et quelles sont les conclusions à partager avec les autres pays ?

Zambie

Sydney Chibbabbuka, Directeur des services douaniers de la ZRA, a expliqué avoir été très choqué lorsqu’il a appris que des membres du personnel de la ZRA avaient été infectés par la COVID-19. La pandémie a perturbé les flux de travaux et a eu des répercussions sur la performance de l’administration, qui, pour rappel, est partiellement mesurée à l’aune du montant des recettes recouvrées par rapport aux objectifs cibles. Toutefois, le Directeur a déclaré avoir été inspiré par les paroles du Président de la Zambie qui, dans son discours à la nation, soulignait que cette situation était la « nouvelle normalité » et qu’il fallait y faire face.

« En tant que douaniers, nous sommes considérés comme des travailleurs essentiels et nous avons donc dû continuer à remplir notre devoir. Quand nous avons reçu la proposition du Secrétariat pour travailler ensemble à distance, nous avons pensé : pourquoi pas ? Au rythme où vont les choses, nous pourrions ne plus pouvoir nous réunir pendant une bonne année », a indiqué le Directeur Chibbabbuka. « Nous avons voulu montrer notre engagement vis-à-vis du Programme Mercator de l’OMD et notre volonté de faciliter les flux commerciaux dans la région. Nous avons voulu faire de notre mieux pour continuer à avancer dans les circonstances actuelles ».

Une fois toutes les parties mises d’accord pour aller de l’avant avec la mission, il a fallu faire en sorte que le gestionnaire de projet de la ZRA et le correspondant Mercator coordonnent leurs travaux avec l’équipe du Programme afin d’entamer les préparatifs. « Durant la réunion de démarrage au niveau exécutif, nous avons convenu que le niveau de préparation des divers experts qui devraient être consultés devait être optimal à chaque réunion et pour chaque discussion. Tous les participants ont dû venir au bureau afin d’avoir accès aux installations informatiques, participer pleinement aux discussions, être disponibles au moment voulu et se préparer adéquatement pour chaque réunion », a fait observer le Directeur.

La ZRA n’a pas seulement été la première administration des douanes à bénéficier d’une mission de premier bilan et de planification prospective au titre du programme Mercator ; elle a aussi été la première à en bénéficier à distance. Les représentants de l’administration qui ont participé à la mission estiment que cette dernière a vraiment porté ses fruits. Ils croient du reste, qu’à l’avenir, une « démarche mixte » devrait être recommandée lorsqu’est menée une telle assistance. Même si les observations et autres travaux de terrain exigent, bien évidemment, une présence physique, cette expérience montre que certains aspects peuvent et devraient être couverts par la voie virtuelle, en particulier ceux qui ont trait à la phase préparatoire de la mission, notamment au niveau de l’articulation des attentes.

Aux administrations qui restent quelque peu réticentes à coopérer avec le Secrétariat de l’OMD à distance pour les activités de renforcement des capacités, le Directeur Chibbabbuka adresse le message suivant : « Les douanes doivent être des organisations dynamiques et envisager l’apprentissage comme un exercice continu. Nous ne pouvons rester statiques ».

Quelques semaines à peine après la fin de la mission, le Secrétariat a commencé à travailler avec la ZRA sur la mise en œuvre de l’article 7.8 de l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges relatif aux envois accélérés. L’objectif est d’aider la ZRA à tirer parti des Directives aux fins de la mainlevée immédiate des envois de l’OMD et d’uniformiser les procédures de dédouanement du fret aérien. « Tandis que les experts sanitaires se concentrent sur la recherche d’un remède pour la pandémie, nous, les douanes, parmi les nombreux acteurs responsables de la continuité de la chaîne logistique, nous devons nous centrer sur le maintien du flux des échanges », conclut le Directeur Chibbabbuka.

Eswatini

Au moment de la réunion avec le Directeur général de la SRA, Dumisani Masilela, 27 douaniers avaient été déclarés positifs à la COVID-19 au sein de l’administration. Il semble toutefois que la transmission ait eu lieu en dehors de l’environnement de bureau et que les mesures strictes adoptées par l’administration portent leurs fruits.

« Lorsque le Secrétariat de l’OMD nous a contactés, nous étions déjà passés aux réunions à distance et nous savions que c’était jouable », a expliqué le Directeur Masilela. Même si ce dernier reconnaît que certaines activités ne pourraient pas être organisées à distance, il convient qu’une partie du travail n’exige pas forcément de visite sur site en présentiel.  Il a par ailleurs noté que l’équipe de l’OMD avait activement promu le recours à cette forme de coopération à distance, beaucoup plus que d’autres organisations internationales qui ont fini par reporter de nombreuses missions et par diminuer leur niveau de coopération. « À l’avenir, il pourrait être tentant de rester dans ce mode virtuel. Bon nombre de missions n’en seraient que plus efficaces et les modalités virtuelles permettent à une plus large palette d’experts de coopérer », ajoute-t-il. Il convient de signaler que plus de 84 agents de la SRA ont participé aux sessions de la mission.

La correspondante Mercator de la SRA, Gugu Dlamini-Zwane, qui est par ailleurs aussi une CPM certifiée, a indiqué que « durant une mission exploratoire, il est normalement difficile de faire en sorte que les bonnes personnes participent aux réunions. J’entends par là les décideurs et les agents travaillant au niveau stratégique adéquat. Comme la plupart des effectifs travaillaient à domicile, il a été plus facile de les réunir ». Les réunions à distance sont aussi très pratiques pour les représentants du secteur privé, avec lesquels une séance spéciale a été organisée, avec la participation des CPM de l’OMD mais sans les agents de la SRA. Pour les représentants du secteur privé, le temps, c’est de l’argent, et ils doivent véritablement avoir le sentiment d’être entendus. « Les représentants des entreprises qui ont participé à la réunion ont vraiment apprécié d’avoir eu l’occasion de partager leurs réflexions et leurs observations. Comme ils sont membres de l’Eswatini Customs Business Forum, la réunion leur a également permis de définir les points à aborder lors des prochaines réunions du Forum », a signalé Mme Dlamini-Zwane.

Interrogé sur les enseignements qu’il tire de l’expérience de mission à distance, le Directeur général a répondu : « Je crois vraiment que cette démarche s’imposera à l’avenir. De nombreuses personnes arrivent en retard aux réunions en face à face, par exemple parce qu’elles doivent faire le déplacement. À présent, plus personne n’a d’excuse pour arriver en retard. Ce mode de travail est synonyme d’une grande efficacité. Nous en venons même à nous demander pourquoi nous n’avons pas utilisé ce genre de plateformes de conférence avant la COVID-19. Au fur et à mesure que la situation se normalisera, nous devrons trouver un équilibre entre le physique et le virtuel ».

Ne manquant jamais de mettre l’accent sur le côté positif des choses, le Directeur général s’est même dit que la crise, dans une certaine mesure, est « un mal pour un bien » à de nombreux égards, puisqu’elle a poussé la SRA à explorer de nouvelles solutions. Par exemple, pendant des années, l’administration n’a cessé de batailler avec les contribuables pour les persuader de passer aux paiements électroniques. Aujourd’hui, ces mêmes contribuables se réjouissent presque de pouvoir le faire.

La perspective des Conseillers du Programme Mercator (CPM)

Le succès ou l’échec d’une mission exploratoire Mercator est fonction de l’expertise et des compétences relationnelles des CPM. Leur expérience, leurs connaissances, leur niveau de préparation et d’engagement général sont autant d’éléments critiques pour obtenir de bons résultats. Les missions en Zambie et en Eswatini ont été dirigées par trois CPM accrédités expérimentés du HMRC : Terry Madden-Nadeau, Elliot Gough et Syed Moinuddin. Après avoir mené, par le passé, des missions en étant physiquement présents dans les pays, que pensent ces trois CPM de leur première évaluation virtuelle ?

Elliot Gough a résumé l’avis commun des trois CPM comme suit : « Même si les collègues de l’administration sur le terrain sont un peu nos yeux et nos oreilles et même si parfois les cartes de Googlemaps et d’autres outils peuvent nous fournir des indications supplémentaires et nous donner une bonne idée de la situation à un port particulier par exemple, les évaluations virtuelles ne remplaceront jamais l’expérience de terrain, le fait de voir les camions passer, de voir comment la circulation est réglée sur place, comment fonctionnent les postes-frontières dans la réalité et quelles sont les interactions avec les autres agences aux frontières. En somme, rien ne remplace le fait de voir l’infrastructure en vrai ».

Compte tenu de ce qui précède, dans leurs rapports de mission, les CPM ont donc également mis le doigt sur les domaines particuliers qui resteront assujettis à une validation de terrain dans le pays, une fois qu’il sera à nouveau possible de voyager. Cela dit, les trois agents ont tous le sentiment de vivre un moment particulier en leur qualité de CPM. « Cette méthode d’exécution à distance est nouvelle et novatrice – nous sommes vraiment en train d’avancer vers une nouvelle ère. Ensemble, nous pouvons apprendre et nous améliorer avec le temps », a ajouté Terry Nadden-Nadeau. « Tant les CPM que les administrations doivent rester flexibles et faire preuve de réactivité. Relever les défis, voilà ce que la douane fait de mieux », a conclu Syed Moinuddin.

Les CPM ont convenu avec les administrations que la coopération à distance devrait constituer une part importante de l’approche de travail pour les missions exploratoires à l’avenir. Même s’il était possible de revenir à « l’ancienne normalité », un plus haut niveau d’échanges devrait être prévu en amont d’une mission, afin de réunir les personnes de référence en virtuel préalablement à la mission et d’établir une relation de travail constructive et un lien de confiance.

De plus, les trois CPM se sont félicités du niveau de coopération de la part du personnel des administrations et des parties prenantes extérieures. Certains participants ont rejoint les séances depuis leur bureau, ou depuis leur domicile, voire même depuis leur voiture. La nature à distance de la mission a aussi permis la participation d’une délégation plus large de l’OMD, notamment des experts techniques du Secrétariat de l’OMD et de l’équipe du programme HMRC-OMD-CNUCED. Par ailleurs, les représentants de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), qui est partenaire du Programme, ont participé à la session de la mission organisée avec le Comité national de la facilitation des échanges d’Eswatini.

Les CPM considèrent également qu’un des grands avantages des missions à distance est la réduction du temps d’exécution. Les travaux préparatoires des missions ont pu être achevés dans un délai plus court en amont puisqu’aucun voyage n’a dû être planifié. De même, les premières activités de renforcement des capacités ont pu commencer immédiatement après la fin des missions, avant même que les rapports de mission ne soient achevés, puisque l’équipe du Programme a pu coopérer avec les directions des administrations durant les séances de clôture et assurer un suivi en conséquence.

Principaux enseignements tirés sous la perspective de la gestion du Programme

S’il est évident que les missions dans le pays servent un objectif unique, à savoir celui d’obtenir une vision de terrain, les premières missions de bilan et de planification prospective présentées plus haut se sont révélées très positives et illustrent bien qu’il est possible de travailler en mode virtuel. Tant les administrations des douanes que les CPM espèrent inspirer d’autres administrations à se lancer dans une coopération à distance avec le Secrétariat de l’OMD et avec d’autres administrations douanières, dans la mesure du possible.

Bien que la communauté douanière soit confrontée à de nombreux défis comme conséquence de la COVID-19, son travail est et demeure plus important que jamais : il en va de la protection de nos sociétés et du maintien, en parallèle, des flux commerciaux et de l’accès rapide et garanti à des fournitures essentielles. Par conséquent, nous ne pouvons tout simplement pas nous permettre d’attendre que la pandémie soit sous contrôle pour pouvoir voyager à nouveau. L’équipe en charge du Programme HMRC-OMD-CNUCED aurait aussi perdu l’occasion d’apporter un soutien précieux aux diverses administrations en matière de renforcement des capacités et d’assistance technique à un moment particulièrement sensible, puisque le programme n’est prévu que sur un calendrier de deux ans (de 2020 à 2022).

De nombreuses leçons peuvent être tirées pour améliorer les missions à distance à l’avenir. Elles peuvent être résumées comme suit :

  • Il est absolument essentiel de compter sur l’appui du plus haut niveau hiérarchique, sur une démarche positive et pragmatique de la part de toutes les parties concernées, ainsi que sur leur engagement à faire en sorte que la mission en virtuel soit couronnée de succès. Les réunions de démarrage au niveau exécutif jouent un rôle primordial à cet égard, comme nous le soulignons plus haut.
  • Les correspondants Mercator jouent un rôle fondamental dans la mesure où ils possèdent les compétences requises en matière de gestion et le pouvoir de mobilisation au sein de leur administration pour faire avancer les travaux et garantir que les personnes compétentes et dûment mandatées participent aux réunions en étant bien préparées et en temps opportun.
  • Une fois que les missions de terrain seront possibles à nouveau, il conviendra d’adopter une démarche mixte combinant des réunions virtuelles et en personne. Les missions virtuelles permettent une coopération accrue avec les parties prenantes et des gains d’efficacité. Dans le même esprit, elles permettent à l’équipe du Programme de participer directement et de contribuer aux délibérations, mais aussi de mener plusieurs missions en parallèle.
  • D’un point de vue logistique, les missions virtuelles permettent de gagner du temps en amont et de mieux organiser l’affectation des CPM, puisqu’aucun voyage n’est nécessaire. Toutefois, elles exigent aussi que l’équipe du Programme consacre plus de temps à la coordination.
  • Les missions à distance permettent de lancer rapidement des mesures de suivi : une activité d’assistance virtuelle peut commencer immédiatement après la clôture de la mission, dès qu’un besoin est relevé ou qu’une demande d’assistance est introduite par l’administration.
  • Il est essentiel de compter sur un bon matériel informatique et sur une bonne connexion à Internet, avec la vitesse ou la bande passante adéquate.

En savoir +
capacity.building@wcoomd.org

À propos du Programme de renforcement des capacités HMRC-OMD-CNUCED sur la facilitation des échanges

Financé par le Foreign, Commonwealth & Development Office (FCDO) du gouvernement britannique, par le biais du HMRC, le Programme fournit une assistance technique et un renforcement des capacités aux pays en développement et plus particulièrement, aux pays à faible revenu. En synergie avec la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) et doté d’une enveloppe de 1,4 million de livres sterling, ce programme entend s’inscrire dans la droite lignée de la collaboration entamée en 2015 entre l’Organisation et le HMRC afin d’appuyer effectivement les efforts de mise en œuvre des réformes liées à la facilitation des échanges à travers le Programme Mercator de l’OMD. Le partenariat HMRC-OMD-CNUCED a été renouvelé et prolongé jusqu’en avril 2022. L’équipe du Programme travaille actuellement avec l’Eswatini, le Lesotho, le Liberia et la Zambie afin d’examiner le type de soutien technique pouvant être fourni, par exemple en réponse aux défis posés par la COVID-19.

Afin de garantir les synergies, le Programme du HMRC partage son bureau avec le Programme sur la facilitation des échanges pour les pays à revenu intermédiaire (TFMICs), également financé par le Royaume-Uni. Ce dernier fournit actuellement un soutien sur mesure à plusieurs administrations des douanes, notamment au Brésil, en Inde, aux Philippines et en Afrique du Sud, sur une grande variété de sujets tels que le genre et l’inclusion, la révision de la législation douanière, la gestion des risques, l’étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises (TRS) et l’uniformisation des procédures de dédouanement du fret aérien.