Focus

Agents en douane : Aperçu des conclusions de l’étude de l’OMD

Afin d’apporter une vision claire du large éventail des pratiques relatives aux agents en douane (cadre institutionnel, exigences réglementaires, ect.) et de fournir à ce propos des orientation à ses Membres, l’OMD a élaboré un rapport d’étude détaillé sur les agents en douane. Hormis l’analyse des pratiques employées, l’étude, qui se fonde principalement sur les résultats d’une enquête et de recherches menées par le Secrétariat de l’OMD, fournit quelques suggestions en matière de politique et d’organisation qui pourraient servir de point de référence pour les Membres qui envisagent l’établissement ou la modification des régimes d’agrément et de réglementation des agents en douane.

En 2015, un questionnaire a été envoyé à tous les Membres de l’OMD afin de déterminer les pratiques des administrations douanières vis-à-vis des agents en douane[1]. Quatre-vingt-dix-neuf pays (55 % des membres de l’OMD) y ont répondu, expliquant notamment quelles étaient leurs exigences applicables à l’octroi de l’agrément, leurs systèmes de sanctions et pénalités, les obligations et restrictions en vigeur ou encore les mécanismes de coopération en place.

Quatre-vingt-quinze administrations ont déclaré que leur pays avait pris des dispositions relatives aux agents, courtiers en douane, représentants ou tiers qui agissent au nom des entreprises pour gérer les activités de dédouanement et activités connexes. Les quatre restantes ont répondu ne pas avoir d’exigences spécifiques concernant de telles activités, et dès lors ne pas fournir de cadre réglementant la profession.

Le premier constat de l’étude est qu’il existe un large éventail de modèles relatifs au recours aux agents en douane. Les activités réalisées par ces derniers varient également, allant de la préparation des documents relatifs à la mainlevée et au dédouanement à l’offre de service durant un contrôle a posteriori ou de conseils en vue de satisfaire différentes prescriptions réglementaires, ou encore à la représentation de clients en cas de litige.

Bien qu’il n’existe pas de régime réglementaire unique qui satisfasse tout un chacun, les rédacteurs du rapport ont répertorié les points que les Membres envisageant l’établissement ou la modification de leurs régimes d’agents en douane devraient prendre en considérations. Cet article passe en revue ces considérations, tout en mettant en avant les résulats de l’enquête.

Optionnel/obligatoire

Considération : le recours aux agents en douane devrait être « optionnel », conformément aux dispositions de la Convention de Kyoto révisée (CKR), et pourrait être régi, à l’instar d’autres services professionnels, par les principes du marché libre, selon la situation économique et sociale du pays.

La CKR exige des pays qu’ils rendent le recours aux services d’agents en douane « facultatif ». L’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges (AFE) prévoit qu’à compter de l’entrée en vigueur du présent accord, les Membres n’introduiront pas de recours obligatoire à des agents en douane. Malgré ces prescriptions, le recours à des agents en douane agréés demeure obligatoire dans de nombreux pays, notamment dans la région Amériques/Caraïbes ou en Afrique.

[1] NdT : nous entendons par ‘agent en douane’ toute personne physique ou morale dont l’activité consiste à s’occuper du dédouanement des marchandises et qui, agissant pour le compte d’une autre personne, traite directement avec la douane. Les agents en douane sont également appelés courtiers (OMC), commissionnaires en douane, etc.

Chapitre 8 de la CKR

Norme 8.1 – Les personnes intéressées ont la faculté de traiter avec la douane, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un tiers qu’elles désignent pour agir en leur nom.

Article 10.6 de l’AFE de l’OMC

6.1 – Sans préjudice des importantes préoccupations de politique générale de certains Membres qui attribuent actuellement un rôle spécial aux courtiers en douane, à compter de l’entrée en vigueur du présent accord, les Membres n’introduiront pas de recours obligatoire à des courtiers en douane.

Sur les 99 administrations ayant répondu au questionnaire, 72 ont déclaré prévoir un recours facultatif aux agents en douane, 9 qu’elles imposaient le recours à des agents en douane pour toutes les opérations de dédouanement, et 14 que le recours à des agents en douane était obligatoire sauf pour certaines catégories d’opérations de dédouanement, de seuils de valeur et de marchandises (appareils ménagers, véhicules usagés, échantillons non commerciaux et envois postaux par exemple).

Frais et redevances

Considération : les frais et redevances qui reviennent aux agents en douane ne devraient pas être fixés ou réglementés par une autorité : c’est le marché qui devrait en déterminer le montant. Toutefois, en fonction des exigences propres à chaque pays, une supervision peut être nécessaire afin de protéger les intérêts des entreprises.

Selon les principes du marché libre, la décision de retenir les services d’un agent en douane ou d’une entité similaire est une décision purement commerciale de la part d’une compagnie. Quatre-vingt-une administrations ont indiqué que les principes du marché libre sont d’application dans leur pays. Seuls 12 pays ont rapporté que les honoraires sont fixés ou encadrés d’une certaine manière (par exemple en en fixant des redevances minimales) par une autorité publique, principalement l’administration des douanes, et, dans certains cas, par la douane en coopération avec un organe privé. De telles pratiques peuvent être adoptées pour éviter que les agents en douane ne facturent trop cher leurs services ou pour prévenir les cartels ou situations monopolistiques.

Personnes et entreprises

Considération : les personnes (personnes physiques) et les entreprises (personnes juridiques) devraient pouvoir obtenir un agrément d’agents en douane lorsque les exigences en matière d’obtention d’un agrément sont applicables. Ce mécanisme permettrait de garantir à tous une égalité des chances et de disposer de davantage d’agents en douane.

Cette règle prévaut dans 45 des pays que couvre l’étude. 24 pays limitent l’accès à l’agrément aux seules sociétés ou personnes morales, tandis que 15 autres limitent l’accès au contraire aux seules personnes physiques. Il semblerait que, pour une majorité de Membres, les agents en douane agréés exercent en société plutôt qu’à titre individuel, même si, dans de nombreux cas, ces entreprises doivent désigner au moins un agent en douane/expert douanier en leur sein pour obtenir l’agrément. Les anciens fonctionnaires des douanes/retraités sont également autorisés à agir en qualité d’agents en douane par certains Membres, sous réserve de remplir certaines conditions particulières ; en Corée par exemple, 54 % des agents en douane sont d’anciens fonctionnaires des douanes.

La Douane en tant qu’autorité chargée de la réglementation et de l’attribution de l’agrément  

Considération : compte tenu de la nature même des activités des agents en douane, essentiellement liées au dédouanement, la douane devrait représenter l’autorité chargée de la réglementation et de l’attribution de l’agrément, le cas échéant. La responsabilité de la réalisation d’un examen pour les agents en douane pourrait aussi, le cas échéant, incomber à la douane. Si nécessaire, la douane pourrait, en outre, en collaboration avec les associations d’agents en douane ou tout autre organe privé, être chargée de superviser l’éthique et la conduite professionnelle des agents en douane.

Dans 80 des pays participant à l’étude, l’administration des douanes est l’autorité qui agrée les agents en douane. Huit ont répondu que cette autorité appartenait à un autre service gouvernemental, par exemple le ministère de l’Économie en Moldavie et la Commission de réglementation professionnelle aux Philippines. Au niveau des Unions douanières/Communautés économiques, ces prérogatives relèvent de l’Union/Communauté concernée (Communauté économique des États d’Afrique centrale par exemple). Dans deux cas, l’autorité de réglementation et d’agrément est confiée à un organe privé, comme une association professionnelle ou une chambre des agents en douane (la British International Freight Association au Royaume-Uni par exemple).

Parmi les Membres qui ont décidé de soumettre l’agrément à la réussite d’un examen, 59 en confient le contenu et la gestion à leur administration des douanes. Sept confient cette tâche à un autre service gouvernemental, par exemple l’Institut de formation du Ministère des Finances en République dominicaine, le Service du développement des ressources humaines en Corée, l’Institut de la douane et des affaires internationales de l’Université technique de Riga en Lettonie, un tribunal (comprenant un représentant du Ministère de l’économie et des finances, de la Direction des douanes et de l’Association des agents en douane) en Uruguay, ou encore le Bureau des agents en douane à Trinité et Tobago.

Deux Membres ont indiqué que, dans leur pays, cette responsabilité incombe à un service gouvernemental, avec l’appui du secteur privé (par exemple, la Commission de la réglementation professionnelle avec la contribution de la Chambre des agents en douane aux Philippines). Quatre Membres ont transféré cette responsabilité à une association d’agents en douane dans le but, semble-t-il, d’optimiser les ressources limitées du gouvernement.

 

Critères d’agrément et pénalités

Considération : les critères réglementaires et les critères d’agrément devraient être transparents, non discriminatoires et simples, et pourraient spécifiquement inclure des sanctions et pénalités en cas de faute professionnelle et d’infraction, ainsi que des dispositions relatives aux agents officieux/non autorisés afin de garantir un véritable respect des exigences de la douane et des autres administrations.

La CKR et l’AFE exigent que la législation et les règles relatives à l’octroi de l’agrément soient transparentes, non discriminatoires et objectives.

Article 10.6 de l’AFE de l’OMC

6.3 En ce qui concerne l’octroi d’agrément à des courtiers en douane, les Membres appliqueront des règles qui seront transparentes et objectives.

Des 95 administrations qui ont institué un mécanisme de régulation de la profession, 84 exigent que les agents en douane ou les parties tièrces remplissent certains critères, lesquels sont détaillés dans le graphique numéro 3.

Critères d’agrément pour les entreprises

Considération : lorsque des critères d’agrément sont prévus pour les entreprises autorisées à s’acquitter elles-mêmes des formalités de dédouanement de leurs propres marchandises, ces critères ne devraient pas nécessairement être aussi stricts que les critères applicables aux agents en douane. En revanche, un niveau minimum pourrait être requis comme, par exemple, la connaissance de la législation douanière et des lois connexes, l’existence d’antécédents satisfaisants et la solvabilité financière.

Dans les pays qui autorisent les entreprises à gérer leurs propres formalités de dédouanement, ces dernières doivent la plupart du temps remplir plus ou moins les mêmes exigences que celles imposées aux agents en douane. Seuls 19 pays les autorisent à gérer leurs propres formalités douanières sans leur imposer aucune exigence. Dans certains cas toutefois, cette possibilité est limitée aux fabricants et aux services gouvernementaux.

Examen

Considération : afin de tester la connaissance qu’ont les agents en douane et de s’assurer qu’ils demeurent informés des évolutions récentes, les administrations des douanes devraient envisager la conception de systèmes appropriés de vérification/d’évaluation sous la forme, par exemple, d’un examen écrit ou oral.

La réussite d’un examen visant à vérifier les connaissances des candidats sur la législation et les réglementations douanières et connexes est une des conditions à remplir pour devenir agent en douane agréé dans 65 pays ayant répondu au questionnaire. Vingt autres pays ont indiqué qu’aucun examen n’était requis. Dix pays, parmi lesquels des pays qui ne prévoient aucun système d’examen, utilisent d’autres moyens pour vérifier les connaissances douanières des agents en douane.

Parmi ces autres moyens cités figurent faire passer un entretien (en Australie et en République démocratique du Congo), achever un « programme d’étude approuvé » (Australie) ou un programme d’études en douane (Fidji), suivre un cours de formation spécifique (Malte), exiger d’avoir cinq années d’expérience professionnelle en matière douanière (Mexique) et effectuer une « évaluation de l’aptitude et de l’honorabilité de l’intéressé » reposant sur l’éducation, l’expérience professionnelle et les connaissances du secteur (Seychelles).

Obligations et responsabilités

Considération : pourrait figurer au titre des obligations et responsabilités des agents en douane le fait d’agir conformément à l’agrément concédé par leurs clients, de conseiller leurs clients au sujet de diverses conditions liées au respect de la loi et de ne permettre à aucune autre personne ou aucun autre agent d’utiliser leur agrément en quelque circonstance que ce soit. Ils pourraient aussi être conjointement et solidairement responsables du paiement des droits, taxes et autres redevances au nom de leurs clients.

Chapitre 8 de l’Annexe générale de la CKR
Norme 8.2

La législation nationale précise les conditions dans lesquelles une personne peut agir pour le compte d’une autre personne dans les relations de cette dernière avec la douane et énonce notamment les responsabilités des tiers vis-à-vis de la douane pour ce qui est des droits et taxes et des irrégularités éventuelles.

Difficultés

Considération : les difficultés que posent certains agents en douane, et notamment les agents officieux/non autorisés, pourraient être résolues dans une certaine mesure par un recours accru aux TIC, l’application pertinente de sanctions et de pénalités et le maintien permanent d’un dialogue avec les entreprises ainsi qu’avec ces agents en douane.

La suspension, la révocation, les amendes, les pénalités et les poursuites judiciaires figurent parmi les sanctions qui pourraient être imposées aux agents en douane/aux tiers en cas d’infraction/de faute professionnelle. En général, la nature de la sanction dépend de la gravité de la faute. Par exemple, en cas d’infraction mineure, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) se contente de fournir des conseils et directives aux agents en douane afin qu’ils puissent rectifier leurs erreurs.

Interrogés sur les agents en douane officieux/non autorisés, 29 administrations ont répondu qu’il ne s’agissait pas d’un problème très grave, et 13 d’un problème très grave chez eux. Au niveau des mesures adoptées contre ces pratiques, la douane tente de limiter l’accès de ces agents en douane officieux en rendant obligatoire le port d’un uniforme et d’un carnet d’identification pour assainir les opérations dans les ports douaniers et elle applique également des pénalités et des sanctions. Un autre Membre a précisé que la douane réalise des vérifications croisées auprès des autorités fiscales pour vérifier si la personne qui émet une facture pour des services de courtage est autorisée à le faire.

Coopération

Considération : une coopération entre la douane et les agents en douane pourrait se former autour de sujets tels que la modernisation douanière et la facilitation des échanges, la mise en oeuvre d’accords bilatéraux/multilatéraux, le respect des exigences de la douane et d’autres administrations (vérification préablable/qualité des données), l’amélioration de la sécurité de la chaîne logistique, l’amélioration du professionnalisme et de l’éthique des agents (par exemple activités conjointes de formation) et la mesure de la performance (étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée). Les agents en douane pourraient aussi, le cas échéant, participer au Comité national sur la facilitation des échanges dont la mise en place est prévue par l’AFE de l’OMC.

Chapitre 8 de l’Annexe générale de la CKR

Norme 8.5: La douane prévoit la participation des tiers aux consultations officielles qu’elle a avec le commerce.

Les consultations bilatérales, y compris via une association d’agents en douane (dans certains cas dans le cadre d’un PDA, par exemple au Bhoutan, en Moldavie et en Uruguay), constituent le mécanisme le plus fréquent signalé par 76 adminsitrations. Soixante-six pays disposent d’un large processus de consultation qui implique toutes les parties prenantes aux échanges, dont les agents en douane. Dix-sept administrations ont répondu qu’elles avaient commencé à consulter les agents en douane dans le cadre du Comité national sur la facilitation des échanges institué par l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges, ou de tout autre organe analogue existant.

Programmes OEA/entreprises fiables

Considération: la portée des programmes d’OEA/d’entreprises fiables devrait être élargie aux agents en douane et inclure des avantages concrets bien définis.

Cinquante-huit administrations ayant répondu au questionnaire et ayant mis en œuvre un programme OEA ou d’opérateur de confiance ont ouvert ces programmes aux agents en douane. Les avantages qu’induit cette accrédidation à ces derniers varient d’un pays à l’autre. Par exemple, au Japon, ceux-ci incluent le dépôt d’une déclaration d’importation avant l’arrivée des marchandises et la possibilité de payer les droits après la mainlevée de celles-ci. Les avantages offerts par d’autres administrations des douanes sont notamment : des jeux de données réduits pour la déclaration sommaire, un dédouanement simplifié, une autoévaluation des déclarations, le privilège de disposer de formations et la participation à des projets pilotes, un service offert en dehors des heures normales d’ouverture, une garantie réduite, et la mise à disposition d’un coordinateur.

Association d’agents en douane

Considération : la mise en place ou reconnaissance d’une association d’agents en douane au niveau national/régional devrait être envisagée, car ces associations sont en mesure de soutenir leurs membres, aidant ainsi par là-même les administrations douanières. Ces associations peuvent dispenser des formations précieuses, contribuer au renforcement des capacités et assurer une supervision d’ensemble. Cela ne dispense pas les administrations des douanes de soutenir les agents en douane, notamment par le biais de ces associations, en les informant des réglementations et des exigences requises par elles-mêmes et par les autres agences gouvernementales.

 

Respect de la réglementation

Considération : le niveau de respect de la loi des entreprises qui ont recours à un agent en douane, par comparaison avec le niveau d’une entreprise qui n’en utilise pas, devrait être mesuré. De même, pourraient être réalisées des études mesurant le temps nécessaire à la mainlevée des marchandises pour les entreprises qui ont recours à un agent par comparaison avec celles qui n’en utilisent pas. De telles études, pour autant qu’elles soient menées à intervalle régulier, pourraient apporter un éclairage précieux sur les rôles et sur les responsabilités des agents en douane, et identifier les aspects pouvant être améliorés.

Quatre-vingt-deux administrations ont indiqué qu’elles n’avaient jamais mesuré le taux de conformité des entreprises qui ont recours à des agents en douane en le comparant à celui des entreprises qui n’y ont pas recours. Sept services ayant analysé ce point n’ont dégagé aucune conclusion concluante quant à savoir si le taux de conformité était supérieur en cas de recours à des agents ou non.

De la même manière, 85 administrations ont indiqué qu’elles n’avaient jamais mesuré les temps de dédouanement des entreprises qui ont recours à des agents en douane en les comparant à celui des entreprises qui n’y ont pas recours. Six services ayant réalisé de telles études ont obtenu des résultats mitigés.

Degré d’utilisation

Considération : il conviendrait de déterminer dans quelle mesure les entreprises ont recours aux agents en douane. Plusieurs Membres ont fait état d’un pourcentage élevé, bien que le recours soit optionnel. Les résultats de telles études pourraient orienter des changements de politique, non seulement pour ajuster les exigences en matière d’agrément, mais également pour mettre en place une supervision et un mécanisme de renforcement des capacités efficaces.

Vingt administrations, où le recours à un agent en douane est facultatif, ont mesuré l’ampleur du recours aux agents en douane. Dans ces pays, le pourcentage moyen de recours à un agent en douane était égal à 85,25 %, un chiffre qui atteignait même les 99,99 % dans certains cas.

Ce point met en évidence la possibilité d’éliminer tout recours « obligatoire » aux agents en douane afin de s’aligner sur la CKR, et de laisser la décision aux entreprises/particuliers sur la base des principes du marché, comme pour les autres services professionnels. Il constitue également un bon argument pour les pays qui craignent les problèmes sociaux et politiques liés à l’élimination du recours obligatoire aux agents en douane.

En savoir +
www.wcoomd.org