Point de vue

Réchauffement climatique, commerce international et quantification des émissions de carbone : comptabilisation axée production et comptabilisation axée consommation

Par Robert Ireland, chef de l’Unité Recherche de l’OMD

Le réchauffement de la planète suit une trajectoire délétère. La déforestation, de même que la pollution au dioxyde de carbone, font augmenter de manière constante les taux de concentration en CO2 atmosphérique, avec pour conséquences une hausse des températures moyennes mondiales et une multiplication des phénomènes météorologiques extrêmes. Le présent article passe en revue les dernières données en matière de réchauffement climatique, les politiques d’atténuation ainsi que les deux principales méthodes de quantification des émissions de carbone : axée production et axée consommation. Y sont plus particulièrement présentées les synergies qui existent entre la comptabilisation axée consommation et le commerce international.

Accumulation de CO2 dans l’atmosphère

Le Dr Charles Keeling, de l’Institut océanographique Scripps basé à Hawaï, a commencé à mesurer la concentration en CO2 atmosphérique en 1958. Le 12 septembre 2016, la concentration de CO2 dans le ciel au-dessus d’Hawaï était de 401,74 parties par million (ppm) ; le graphique ci-dessous, produit par Scripps, reflète la hausse de la concentration annuelle moyenne de CO2 atmosphérique entre 1958 et 2016. Les taux de CO2 atmosphérique ont augmenté de 43 % par rapport au taux observé dans les années 1880 (environ 280 ppm, taux calculé sur base de l’analyse des isotopes du carbone). La dernière fois que la concentration en carbone atmosphérique a dépassé les 400 ppm, c’était il y a deux millions d’années au moins – avant l’apparition de l’être humain !

Réchauffement climatique

L’Administration américaine de l’aéronautique et de l’espace (NASA) a récemment annoncé que, début 2016, les températures mondiales moyennes avaient dépassé les valeurs préindustrielles d’environ 1,3 degré Celsius. Comme le montrent les tableaux 1 et 2, neuf des dix années les plus chaudes depuis 1880 au moins ont été recensées au 21e siècle. 2015 est actuellement l’année la plus chaude jamais enregistrée, et ce record devrait être battu en 2016.

 

Événements météorologiques extrêmes

Si les modèles scientifiques prédisent une multiplication des phénomènes météorologiques extrêmes, des études évaluées par des pairs indiquent que cette évolution est déjà une réalité et qu’elle va en s’intensifiant. Dans son rapport de 2014, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) résume les choses comme suit : « Des changements ont été constatés depuis 1950 environ en ce qui concerne bon nombre de phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes. Certains de ces changements ont été attribués aux activités humaines, notamment la diminution des extrêmes de froid, l’augmentation des extrêmes de chaleur, la hausse des niveaux extrêmes de pleine mer et la multiplication des épisodes de fortes précipitations dans diverses régions. »

Politiques visant à atténuer le réchauffement planétaire

Les émissions et l’accumulation de carbone dans l’atmosphère ne peuvent diminuer significativement sans une intervention des pouvoirs publics. Ainsi, les politiques publiques se doivent d’amorcer un basculement du charbon et du pétrole vers les énergies renouvelables et l’énergie nucléaire. Plusieurs stratégies devront être appliquées conjointement. En effet, si aucune politique ne peut, à elle seule, réduire les émissions de carbone de manière suffisante et satisfaisante, la combinaison de certaines d’entre elles pourrait faire une réelle différence. C’est notamment le cas des politiques suivantes :

  • le développement d’infrastructures (par exemple des lignes de transport pour les énergies renouvelables) ;
  • le renforcement de la réglementation en matière de pollution au carbone (par exemple des normes d’émission des véhicules) ;
  • les subventions et investissements publics dans les technologies à faible intensité de carbone ;
  • la réduction, voire l’élimination, des subventions favorables aux combustibles fossiles ;
  • les politiques de commerce international (par exemple des droits de douane moindres sur les technologies à faible intensité de carbone) ;
  • le reboisement ;
  • la tarification du carbone.

Les gouvernements des grands pays émetteurs devraient notamment fixer un prix du CO2 propre à augmenter le coût de la pollution au carbone. Les deux grands axes possibles pour une stratégie de tarification du carbone sont l’instauration d’une « taxe carbone » et d’un « système d’échange de quotas d’émissions » (SEQE), aussi appelé « système de plafonnement et d’échange ».

Si l’on évalue la tarification du carbone à l’aune des critères d’efficacité et d’efficience, la taxe carbone est probablement préférable au SEQE, parce qu’elle est plus susceptible de déboucher sur des prix du carbone cohérents, qui pourront être facilement augmentés lorsque cela se révèlera nécessaire. Du point de vue de la « faisabilité politique », toutefois, le SEQE est vraisemblablement plus acceptable pour les responsables politiques et leurs administrés, ce qui explique pourquoi la plupart des gouvernements optent pour ce système.

Les résultats du plus grand SEQE existant sont décourageants. Le SEQE de l’Union européenne (UE) affiche une forte volatilité et des prix en chute libre. La faiblesse extrême du prix (4,38 euros par tonne le 1er août 2016) est imputable dans une large mesure à une surabondance de quotas de carbone. Plus récemment, la situation a été exacerbée par la faiblesse de l’économie européenne, qui perdure, ainsi que par les craintes liées au Brexit (sortie de l’UE du Royaume-Uni). En conséquence, le SEQE européen peine à promouvoir un prix du carbone fort et prévisible qui serait de nature à encourager une baisse des émissions de CO2.

Production/consommation

L’approche traditionnelle pour mesurer les émissions de carbone d’un pays consiste à calculer le total des émissions générées sur le territoire national. Si l’on suit cette méthode, les émissions de carbone associées à la production de biens destinés à l’exportation sont imputées au pays exportateur et non au pays importateur, où les biens en question seront consommés ou utilisés. La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et le GIEC appliquent largement ce mode de calcul axé production.

La comptabilisation axée consommation suit une approche différente. Les émissions de carbone générées par la fabrication de biens dans le pays B, importés dans le pays A, sont considérées comme des émissions de carbone du pays A. En d’autres termes, les émissions de carbone résultant de la production de biens destinés au commerce international sont imputées au pays importateur et non au pays exportateur. Ce CO2 est parfois appelé « gaz carbonique concrétisé », expression utilisée par Kejun, Cosbey et Murphy (2008) qui renvoie au dioxyde de carbone émis à tous les stades de l’industrie manufacturière, depuis l’extraction des matériaux bruts jusqu’au produit final proposé au consommateur, en passant par le processus de distribution. Cette méthode de comptabilisation gagne en importance dans les milieux universitaires. L’ouvrage de l’économiste Christian Lininger Consumption-Based Approaches in International Climate Policy, paru en 2015, est un véritable manuel de référence sur ce sujet et en synthétise les nombreux courants.

Implications de la comptabilisation axée consommation

La comptabilisation axée consommation tient compte du commerce international dans la quantification des émissions de carbone et peut ainsi réduire le « score » de certains grands pays exportateurs et accroître celui de grands pays importateurs. En effet, si un pays fortement exportateur ne se voit pas imputer les émissions de carbone engendrées par la production des biens exclusivement destinés à l’exportation, son volume d’émissions sera moindre. À l’inverse, les pays qui ont vu se réduire leur production industrielle nationale (dans le secteur du ciment, des produits chimiques, de l’acier et du papier, notamment) et se contentent d’importer ces biens verront leurs émissions de carbone augmenter. Certains détracteurs objectent cependant que les implications de cette méthode sont préjudiciables aux économies émergentes, surtout si les réponses liées aux « fuites de carbone » se bornent à des droits de douane sur le carbone.

Fuite de carbone

L’expression « fuite de carbone » fait référence au fait que, si un pays adopte des politiques énergiques de réduction des émissions de carbone (par exemple une taxe carbone) unilatéralement, les secteurs affichant de fortes émissions de carbone se délocalisent dans des pays où les mécanismes ne sont pas aussi sévères. Ainsi, un producteur d’acier pourrait délocaliser sa production afin de tirer parti d’une législation environnementale moins stricte et de coûts moins élevés. En conséquence, il n’y aura, au final, pas de réduction des émissions de carbone, juste un transfert d’un pays à l’autre.

La compétitivité des entreprises et la politique d’atténuation du changement climatique sont directement touchées par ces pratiques. Il se peut que, du fait de l’existence de fuites de carbone, les entreprises à forte intensité de carbone échouent dans un pays et prospèrent dans un autre. Quant aux émissions globales de carbone, elles pourraient ne pas diminuer parce qu’elles passeraient simplement d’un pays à un autre. Ainsi, même si un pays ambitieux parvient à réduire son empreinte carbone, un autre pays verra ses émissions augmenter. Les gains obtenus d’un côté seront donc annulés, et il n’y aura, globalement, pas d’atténuation du réchauffement climatique.

Christian Lininger explique que la fuite de carbone est « susceptible de se produire si toutes les régions du monde n’appliquent pas une politique de réduction des émissions : les émissions seraient alors simplement transférées des régions qui mènent des politiques de réduction vers celles qui ne le font pas». Dans un tel contexte, le gouvernement d’un pays qui réduit ses émissions pourrait alors décider d’agir contre les fuites de carbone de manière à garder certaines entreprises sur son territoire tout en réduisant ses émissions de carbone. En théorie, bien que cela ne se soit pas encore produit, cela pourrait se faire au moyen de droits de douane sur le carbone.

Droits de douane sur le carbone

Outre la tarification du carbone, certains pays pourraient opter pour la mise en place de droits de douane sur le carbone afin de réduire les fuites de carbone. Il s’agirait principalement d’imposer une taxe sur le gaz carbonique concrétisé des importations. Notamment en raison du fait que la légitimité de telles mesures pourrait être évaluée par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), leurs défenseurs les présentent généralement comme des ajustements fiscaux à la frontière, mécanisme acceptable au titre de la réglementation de l’OMC.

Pour l’OMC, il est question d’ajustements fiscaux à la frontière dans les situations suivantes : i) l’imposition d’une taxe sur les produits importés correspondant à la taxe perçue sur les produits nationaux similaires (ajustement fiscal à l’importation) ; et/ou ii) le remboursement des taxes intérieures lors de l’exportation des produits (ajustement fiscal à l’exportation).

Comme on peut l’imaginer, les droits de douane sur le carbone sont sujets à controverse. Leurs défenseurs arguent qu’ils seront nécessaires pour pousser les pays affichant une forte pollution au carbone et des politiques climatiques laxistes à changer leur façon de faire et que, sur le plan national, ils seront nécessaires pour se prémunir contre toute accusation d’entrave à la compétitivité des entreprises. À l’inverse, les détracteurs avancent qu’il ne s’agit que d’une forme d’éco-protectionnisme parmi d’autres.

Conclusion

Certains analystes politiques militent en faveur de l’approche, encore peu conventionnelle, qui consiste à mesurer les émissions de CO2 en s’appuyant sur une approche axée consommation plutôt que sur une approche axée production. Les tenants de cette théorie avancent qu’il s’agit d’un système bien plus précis et mieux à même d’encourager une réduction des émissions de CO2.

Une telle approche s’appuie aussi sur le point de vue selon lequel le commerce international est à la fois un contributeur au réchauffement planétaire et une composante intrinsèque des nombreuses solutions possibles. En conséquence, indépendamment de la question de savoir quelles politiques seront adoptées, et par qui, le commerce international et la gestion des frontières font leur entrée dans le cadre politique relatif au réchauffement climatique.

 

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