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Point de vue

L’harmonisation des procédures, un travail encore en cours

Par Anna Gayk, Enrika Naujokė et Borys Kormych

Pour les auteurs du présent article, l’harmonisation devrait être une priorité tant pour les législateurs que pour les autorités chargées de l’application des lois. Pour illustrer leur propos, ils reviennent sur certains des problèmes rencontrés par les entreprises face à l’absence de règles harmonisées ou comme conséquence d’une application non harmonisée de ces règles. Trois sujets sont abordés : la difficulté à déterminer les règles d’origine préférentielles s’appliquant à un code du SH donné, la procédure d’obtention d’un numéro d’enregistrement douanier dans l’Union européenne et la mise en place du programme d’Opérateurs économiques agréés en Ukraine.

L’absence de mises à jour techniques des règles d’origine spécifiques aux produits (RSP), source d’efforts inutiles et d’incertitude pour les entreprises

Les accords et arrangements commerciaux sont conclus à l’intention des entreprises. Il s’ensuit logiquement que toutes les dispositions visant à offrir aux sociétés des avantages directs (par exemple des taux plus faibles de droits de douane pour certains produits) devraient être d’utilisation et d’application faciles pour les importateurs et les exportateurs.

Les dispositions d’un accord commercial ayant trait aux règles d’origine, doivent notamment et surtout être simples à gérer, c’est-à-dire compréhensibles et utilisables dans la pratique. Si les opérateurs commerciaux ont dû se résigner au fait que le multilatéralisme a été mis entre parenthèses pour l’instant, ils espèrent et demandent encore et toujours, toutefois, des règles d’origine spécifiques aux produits (RSP) plus simples et plus généreuses[1],[2].

Un des grands problèmes qu’ils rencontrent découle du fait que la classification des marchandises et la détermination de l’origine sont étroitement liées. Normalement, les exigences aux fins de la détermination de l’origine sont spécifiées par produits individuels ou par catégories de produits, ces derniers étant identifiés conformément à leur code respectif dans le Système harmonisé (SH). Le classement des marchandises revêt par conséquent une importance particulière pour établir la règle d’origine qui s’applique à un produit donné. De plus, dans de nombreux cas, la règle d’origine qu’il convient d’utiliser se fonde sur un changement de classification tarifaire (CCT) au niveau du chapitre, de la position ou de la sous-position, critère qui exige un classement correct du produit fini et des intrants utilisés pour sa fabrication.

Lorsque les négociateurs d’un accord commercial travaillent sur des règles d’origine spécifiques (RSP) aux produits, ils doivent décider de la version du Système harmonisé à utiliser. Parfois, cette information est explicitement énoncée dans le texte de l’accord, mais, généralement, ce n’est pas le cas et les importateurs et les exportateurs en sont réduits à devoir déduire quelle est la version du SH à utiliser.

Il est bien connu que le SH passe par de nombreux changements – habituellement, tous les cinq ans – afin de s’assurer qu’il reste à jour et adapté aux pratiques commerciales actuelles. En règle générale, les amendements au SH ne sont pas repris dans les RSP des accords commerciaux. Les exemples de telles transpositions sont, en effet, assez rares. Il arrive plus couramment que les RSP soient actualisées dans le cadre de l’adaptation ou de la révision d’un accord existant et qu’elles soient ainsi transposées vers une version plus récente du SH (même si parfois, il ne s’agit pas de la toute dernière version). Le plus souvent, cependant, les RSP négociées à un moment donné restent inchangées et continuent de s’appliquer en l’état par la suite.

Si des actualisations aux règles d’origine ne sont pas apportées par les parties à l’accord, les opérateurs doivent se référer à une ancienne version du SH pour déterminer l’origine d’un produit et demander le cas échéant un traitement préférentiel. Cette démarche est importante puisque, à la suite d’un amendement au SH, un produit peut apparaître comme n’étant plus couvert par la portée d’une (sous-) position ou d’un chapitre apparaissant dans le texte d’un ALE, ou encore il peut apparaître comme relevant d’un autre critère d’origine. Le processus peut également avoir un impact sur les règles de CCT existantes. Il est évident que les répercussions des amendements au SH peuvent varier, selon le niveau de détail des règles d’origine accordées dans le cadre d’un ALE : les règles qui se réfèrent à des sous-positions du SH subiront davantage les effets d’un amendement que celles se référant à des chapitres ou à des positions du SH.

Pour les opérateurs qui veulent utiliser les clauses d’un ALE, cette situation pose des problèmes pour la tenue à jour et l’actualisation des données maîtres dans leurs écritures, qui reprennent toutes les matières qu’ils achètent, qu’ils se procurent, qu’ils produisent et qu’ils gardent dans leurs stocks. Étant donné que les données maîtres contiennent le code d’identification utilisé pour classer des articles à des fins douanières, chaque fois que la nomenclature sous-jacente est amendée, ces changements doivent être reflétés dans les données maîtres. Toutefois, pour demander un traitement préférentiel, le classement des articles dans les données maîtres devra être aligné sur la version du SH utilisée dans l’ALE invoqué. Si un nouveau type de marchandise couverte par un ALE est ajouté aux données maîtres, il sera nécessaire de vérifier si le produit doit être classé différemment en fonction de la version du SH utilisée.

Une autre possibilité serait pour une société d’établir sa propre table de concordance entre les règles spécifiques par produit stipulées par un ALE et les différentes versions du SH. Une telle table de concordance néanmoins ne constituerait pas un texte légal et ne serait donc pas contraignante ; l’entreprise concernée devrait mener cet exercice à ses risques et périls.

Les deux solutions exigent, de toute façon, d’énormes efforts ainsi que du personnel qualifié dans le classement des marchandises, et qui connaisse donc le SH et ses différentes versions dans le détail.

Il est surprenant de constater que la majorité des accords commerciaux aujourd’hui n’offrent aucune solution face à un problème si sérieux. Ce problème n’affecte pas que les opérateurs économiques mais aussi les autorités douanières qui doivent mener des contrôles sur l’origine préférentielle. Toutes les parties auraient donc intérêt à trouver une solution. Il serait particulièrement efficace de prévoir des mises à jour techniques des RSP par défaut dans les accords commerciaux. Or, la mise à jour des RSP semble actuellement susciter une certaine réticence, les parties craignant peut-être de devoir rouvrir les discussions sur les règles convenues. Cela dit, la réouverture des négociations n’est pas une fatalité et elle pourrait être évitée si les actualisations techniques étaient accordées conjointement au préalable, à titre de procédure standard.

En 2015, l’OMD a publié son Guide de l’OMD aux fins de la mise à jour technique des règles d’origine préférentielles. Ce Guide, qui a été actualisé en 2017 et complété par des tables établissant une concordance entre les différentes éditions du SH, explique clairement pourquoi il est nécessaire de procéder à des mises à jour techniques et propose même des méthodes à cet effet, selon les critères d’origine. Malheureusement, le Guide n’est pas utilisé à grande échelle pour le moment. Aujourd’hui, les entreprises et les administrations douanières dans le monde doivent se lancer dans des exercices complexes de mise à jour afin de s’assurer du respect des règles d’origine préférentielles. Cette situation est aussi incompréhensible qu’elle est non viable du point de vue de l’efficacité et de la conformité.

Obtention d’un numéro d’enregistrement douanier dans l’UE

Dans la plupart des pays, afin de pouvoir coopérer avec la douane, les importateurs, les exportateurs et les autres acteurs de la chaîne logistique doivent obtenir un numéro d’identification douanière. Désigné sous le nom d’Import Export Code (IEC) en Inde, ou encore de Customs registration number (numéro CR) en Chine, cet identifiant est appelé numéro d’enregistrement et d’identification des opérateurs économiques ou numéro EORI (de son acronyme anglais) dans l’Union européenne (UE). Normalement et à quelques exceptions près, ce numéro est facile à obtenir et, dans certains pays, le processus ne dure même que quelques minutes. Nous nous attacherons ici à mettre en lumière les problèmes rencontrés par certaines entreprises qui doivent obtenir un numéro EORI dans l’UE.

La définition juridique du numéro EORI de l’UE est fournie par l’article 1(18) du Règlement délégué de la Commission 2015/2446 : « numéro d’enregistrement et d’identification des opérateurs économiques (numéro EORI): un numéro d’identification, unique sur le territoire douanier de l’Union, attribué par une autorité douanière à un opérateur économique ou à une autre personne en vue de son enregistrement à des fins douanières ».

Une société doit disposer d’un numéro EORI pour déposer une déclaration en douane ou pour demander une décision douanière dans l’UE. Les opérateurs économiques établis sur le territoire douanier de l’Union devraient en faire la demande auprès des autorités douanières de l’État membre dans lequel ils sont sis. Les opérateurs économiques qui ne sont pas établis sur le territoire douanier de l’Union obtiennent ce numéro auprès de l’administration douanière de l’État membre où ils déposent une déclaration ou une demande de décision en premier lieu. Le numéro EORI est valable sur l’ensemble de l’UE. Il rend les contrôles douaniers plus efficaces puisqu’il permet d’identifier les opérateurs commerciaux à travers un numéro unique et commun à tous les États membres de l’Union.

Si un numéro EORI en soi est le même dans tous les États membres de l’UE, il n’en est rien de la procédure de demande. Cette dernière varie d’un pays à l’autre et les entreprises doivent entreprendre des recherches préalables afin de voir quel pays offre les démarches les plus adéquates.

Imaginons qu’une société suisse prévoie de fournir en matières premières ses sites de production situés dans plusieurs États membres de l’UE. L’entreprise voit un avantage économique à agir en qualité d’importateur, bien qu’elle ne soit pas établie sur le territoire douanier de l’Union. En faisant quelques recherches sur la procédure d’obtention du numéro EORI, elle constate des différences entre les pays de l’UE[3],[4] :

  • Dans certains États membres de l’UE, le numéro EORI est attribué automatiquement lors du dépôt de la première déclaration en douane. Il n’est nul besoin de remplir et de soumettre une demande. Dans d’autres, par contre, il est nécessaire de soumettre un formulaire de demande.
  • Dans certains pays, outre le formulaire de demande, l’opérateur doit fournir des documents supplémentaires, dont la nature et le nombre varient. Par exemple, il arrive qu’un document certifiant l’inscription de la société soit exigé mais les obligations concernant la légalisation ou la certification (l’utilisation d’une apostille) de ce document diffèrent d’un pays à l’autre.
  • Les États membres qui n’exigent pas de documents supplémentaires demandent généralement au requérant de fournir divers numéros d’identification, afin d’avoir accès aux informations contenues dans des bases de données en ligne.
  • Dans certains États membres de l’UE, la demande de numéro EORI peut être réalisée par téléphone, dans d’autres, à travers un formulaire papier et, dans d’autres encore, par voie électronique.
  • Les demandes doivent être complétées dans la langue nationale mais certains États acceptent les formulaires en anglais.
  • Le délai d’obtention d’un numéro EORI varie de quelques minutes à quelque 10 jours.
  • Les opérateurs économiques qui ne sont pas établis sur le territoire douanier de l’Union peuvent demander un numéro EORI mais certains pays exigent de l’opérateur qu’il apporte une preuve de ses activités sur le territoire douanier de l’Union.

Il existe encore trop de procédures non harmonisées dans l’Union douanière qui obligent les entreprises à s’adapter constamment aux différentes obligations légales et de procédure. La situation changera-t-elle à l’avenir ?

En septembre 2020, la Commission européenne a lancé un nouveau plan d’action pour l’Union douanière jusqu’en 2025 qui inclut diverses initiatives dans plusieurs domaines comme la gestion des risques, la gestion du commerce électronique, le respect des obligations et un appel en faveur de « services douaniers agissant comme une entité unique ». Concernant ce dernier point, la Commission se limite à évoquer la mise en place d’équipements modernes et fiables en douane, le lancement d’un groupe de réflexion chargé d’envisager des solutions en matière de gestion de crise ou face à d’autres défis, comme des événements mondiaux imprévus et les nouveaux modèles d’entreprise de demain. Mais le choix des termes n’est pas innocent. La Commission a peut-être aussi voulu imprimer une nouvelle direction : à l’avenir, les entreprises devraient s’attendre à ce que les services douaniers agissent vraiment comme « une entité unique », c’est-à-dire comme une seule et même autorité douanière[5].

Les OEA en Ukraine

Nous prendrons l’exemple de l’introduction du Programme d’Opérateurs économiques agréés (OEA) en Ukraine pour mettre en lumière les écarts importants qui existent entre la manière dont les normes sont conçues au niveau international et leur application pratique au niveau national. Cet exemple illustre le fait que la mise en œuvre de normes au niveau national dépend, dans une grande mesure, de la conception que les décideurs ont des normes, des contraintes et des préoccupations nationales et des principes de gouvernance en vigueur dans le pays.

L’Ukraine a introduit le statut d’OEA dans son code des douanes en 2012. Les dispositions du code des douanes sur les OEA n’ont toutefois jamais été appliquées et une loi « Sur les amendements au code des douanes de l’Ukraine concernant certaines questions de fonctionnement du régime des opérateurs économiques agréés » a été adoptée en 2019. Elle prévoit deux types d’agréments :

  • L’agrément OEA donnant droit à des simplifications douanières (AEO-C) ; et/ou
  • L’agrément OEA assorti d’un composant de sécurité et de sûreté (AEO-B).

Le statut d’OEA peut être octroyé à une entité établie en Ukraine qui participe à la chaîne logistique internationale (fabricants, exportateurs, importateurs, agents en douane, transporteurs, transitaires ou exploitants d’entrepôts sous douane).

Il est important de comprendre les motivations des principales parties prenantes impliquées dans la révision de la règlementation en 2019. Du côté du gouvernement, l’amendement du règlement sur les OEA a surtout été motivé par le besoin de l’aligner sur la législation de l’UE[6]. Durant les discussions sur le projet de loi portant sur les OEA, si certains députés ont initialement abordé les notions de partenariat, de sécurité et de facilitation, ils ont très vite porté leur attention sur les possibles abus dont la loi pouvait faire l’objet et se sont dès lors concentrés sur la protection des intérêts fiscaux de l’État. Ils ont exigé, en particulier, l’élimination des règles discrétionnaires qui pourraient aboutir à un abus de pouvoir de la part de la Douane et ont appelé à l’adoption de dispositions visant à protéger le pays contre les possibles flux d’importations ou d’exportations illégales par le biais des OEA[7]. Globalement, ils ont exprimé un certain manque de confiance par rapport à l’éthique de l’administration des douanes et à l’honnêteté des opérateurs commerciaux.

Une fois la nouvelle loi adoptée, une résolution a été préparée, détaillant les règles de procédure et la méthodologie pour évaluer la conformité des candidats au statut d’OEA par rapport aux critères et obligations établis par le Programme, ainsi que tous les documents à soumettre. Le Programme d’OEA est entré en vigueur en juillet 2020.

Les nouvelles dispositions ont abouti à une procédure d’autorisation très complexe et à l’introduction d’une période de transition de trois ans durant laquelle l’accès au Programme AEO-C (simplifications douanières) a été limité aux exportateurs ou aux importateurs qui « sont des fabricants de marchandises destinées à l’exportation ». Par ailleurs, la nouvelle loi restreint le nombre de demandes qui peuvent être examinées simultanément à 10 durant la première année, à 20 pour la seconde et à 30 pour la troisième. L’administration des douanes doit publier, sur son site web, des informations dépersonnalisées sur le nombre de demandes reçues et sur le statut des procédures d’évaluation pour chaque demandeur. Enfin, durant la période de transition, la douane doit respecter des délais précis pour l’évaluation de la conformité du demandeur. Alors que, pour les procédures courantes, il est simplement fait mention que le traitement d’une demande ne doit pas excéder un certain nombre de jours, le calendrier pour l’examen des demandes d’agrément OEA est fixé strictement, c’est-à-dire qu’il ne peut être inférieur ou supérieur à un nombre précis de jours. L’examen préalable d’une demande doit prendre 30 jours et la procédure d’évaluation 120 jours. L’obtention d’un agrément peut prendre, à ce titre, cinq mois.

Ces règles semblent avoir un effet dissuasif sur les opérateurs commerciaux qui envisagent de demander une certification d’OEA. Selon les informations publiées par l’administration des douanes, au moment d’écrire le présent article (février 2021), seule une demande d’agrément OEA avait été déposée[8].

L’introduction du Programme d’OEA a une incidence sur tous les négociants, qu’ils envisagent de demander le statut d’OEA ou pas. Actuellement, l’article 259 du Code des douanes de l’Ukraine donne aux déclarants qui remplissent certains critères la possibilité de placer les marchandises entrant sur le territoire douanier sous un régime douanier spécifique, en déposant une déclaration préliminaire en douane (connue comme déclaration de type EA). Cette procédure leur permet d’expédier leurs marchandises directement vers leurs locaux, sans devoir les présenter au bureau de douane. La même possibilité leur est offerte à l’exportation. Le nouveau règlement sur les OEA prévoit que seuls les opérateurs certifiés AEO-C pourront bénéficier de ce régime, une fois la période transitoire terminée. Les entreprises bénéficiant de la simplification mais qui ne sont pas des fabricants ne peuvent pas demander le statut d’OEA durant la période de transition et perdront donc l’accès à la procédure durant cinq mois.

Le propos du présent article ne vise aucunement à remettre en cause la valeur des normes internationales. La question porte plutôt sur la possibilité d’harmoniser les règlementations nationales au-delà d’un certain point, lorsque leur mise en œuvre pratique au niveau national est le reflet des priorités et des préoccupations des décideurs ainsi que du niveau de ressources d’une administration. Il est impératif de garantir un échange plus soutenu d’expériences entre les administrations concernant les défis rencontrés dans la mise en œuvre pratique de la règlementation, afin de faire l’inventaire et de promouvoir les meilleures pratiques en la matière.

En savoir +
gayk@mendel-verlag.de
enrika.naujoke@customsclearance.net
b.kormych@onua.edu.ua

[1] DIHK-Concept Paper for Modern Trade Agreements – Increasing Utilisation of Preferential Customs Tariffs; Association des chambres de commerce et d’industrie allemandes (Deutscher Industrie- und Handelskammertag e.V. (DIHK)), Berlin, Août 2020. https://www.dihk.de/resource/blob/13358/accdb62998fda08ab985bd3c50a43a7f/concept-paper-for-modern-trade-agreements-data.pdf.

[2]   Handelsabkommen der EU: Potenzial noch nicht ausgeschöpft? Entretien avec Geraldine Emberger et Urszula Maria Stepkowska, DG Trade, Commission européenne, dans: FOREIGN TRADE, 3/2020, p. 57ff., Mendel Verlag.

[3] EORI Mise en œuvre nationale (en anglais uniquement). Disponible sous le lien : https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/eori_national_implementation.pdf.

[4]What you need to know about the EORI number and national differences in EU countries”, par Jovita Dobrovalskienė, in « Customs Compliance & Risk Management Journal for Practitioners in Europe », n° 2, avril / mai 2020. Disponible sous le lien : https://www.customsclearance.net/en/articles/what-you-need-to-know-about-the-eori-number-and-national-differences-in-eu-countries.

[5] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14292-2020-INIT/fr/pdf

[6] Rapport sur la mise en œuvre de l’accord d’association avec l’Ukraine. Document de travail conjoint des services, Commission européenne, 12.12.2019. SWD (2019) 433 final. p. 13. Disponible en anglais uniquement en suivant le lien : https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/swd_2019_433_f1_joint_staff_working_paper_en_v4_p1_1056243.pdf.

[7]Ostrikova T. European instruments are good, but their good work requires a strong Customs service, 2019 [en ukrainien uniquement]. Lien : https://samopomich.ua/ostrikova-yevropejski-instrumenty-dobri-ale-dlya-yih-dobroyi-roboty-potribna-sylna-mytna-sluzhba/.

[8] Statut de l’évaluation de conformité et nombre de demandes enregistrées émanant des entreprises aux fins de leur certification en tant qu’opérateurs économiques agréés. Service des douanes de l’État d’Ukraine. Lien : https://customs.gov.ua/deiaki-pitannia-funktsionuvannia-avtorizovanikh-ekonomichnikh-operatoriv.

Sur les auteurs

Anna Gayk est directrice associée de Mendel Verlag GmbH & Co. KG, principal fournisseur européen de données sur le commerce mondial.

Enrika Naujokė est l’une des fondatrices de la plateforme www.customsclearance.net, qui utilise une approche novatrice pour la promotion de l’expertise douanière en ligne.

Le professeur Borys Kormych est chef du département de droit maritime et douanier à la faculté de droit de l’Université nationale d’Odessa. Il est également éditeur-en-chef du magazine Lex Portus.