Dossier

Nouvelles capacités de traitement avant l’arrivée : ce que l’exemple du Monténégro nous apprend sur la mesure de la performance en douane

Par Andrew Grainger, Karl Bartels, Tanja Boskovic, Stojanka Milosevic, Maja Rackovic, Cezary Sowinski et Steven Pope*

*Les opinions exprimées dans le présent article n’engagent que les auteurs et ne reflètent pas nécessairement l’avis de leur organisation respective.

En juin 2019, l’Administration des douanes du Monténégro (MCA) a mis en place une nouvelle procédure de dédouanement qui repose sur l’utilisation des données avant l’arrivée pour accélérer le dédouanement des envois exprès. En quelques mois seulement, ce système de traitement avant l’arrivée a permis à la Douane monténégrine d’améliorer sensiblement sa capacité de traitement, lui permettant de dédouaner les colis dans l’heure suivant leur arrivée. Encouragées par le succès du projet, les parties prenantes ont voulu mieux comprendre comment ces améliorations de la performance avaient pu être réalisées. Elles ont aussi voulu savoir si des leçons pouvaient être tirées de cette expérience, afin d’évaluer la performance en douane de manière plus générale. Les conclusions de l’évaluation de l’impact, menée d’avril à octobre 2020, ont été récemment présentées à la Conférence PICARD de l’OMD, en 2020. Le présent article offre un bref aperçu de leur contenu. [1]

Points saillants

L’évaluation de l’impact a permis de définir plusieurs indicateurs clés de performance (KPI) quantitatifs. Outre le taux de dédouanement plus rapide, d’autres indicateurs ont été analysés durant l’exercice, couvrant les gains d’efficacité et le taux accru de détections de la fraude par la douane, ainsi que les économies de coût et la capacité des opérateurs de services de courrier exprès à améliorer leurs garanties de service, au bénéfice des expéditeurs.

⇒ L’analyse structurée des besoins des parties prenantes a permis de dégager d’autres pistes afin d’évaluer les objectifs stratégiques et les attentes de ces mêmes parties concernant la procédure en cours de déploiement. Dans une grande mesure, la méthodologie d’évaluation s’est fondée sur l’apprentissage mutuel et sur l’établissement d’une relation de confiance avec les interlocuteurs principaux afin de maximiser les effets et d’en assurer la pérennité face à l’avenir.

⇒ La nouvelle méthodologie élaborée durant l’évaluation pourrait éventuellement être appliquée à d’autres mesures de facilitation des échanges également. À ce titre, il est essentiel de déterminer les besoins des parties prenantes, de les organiser par thèmes et de les assortir des KPI correspondants.

⇒ Les résultats et la méthodologie de l’évaluation pourraient éventuellement apporter un éclairage intéressant aux travaux en cours sur la mesure de la performance douanière.

La nouvelle procédure de traitement avant l’arrivée

La procédure de traitement avant l’arrivée du Monténégro a été mise au point dans le cadre d’un projet avec l’Alliance allemande pour la facilitation des échanges et elle a fait l’objet d’une expérience pilote en collaboration avec DHL (voir encadré n° 1).

Elle permet actuellement aux opérateurs de courrier exprès de déposer une déclaration d’importation électronique préalable avant l’arrivée de l’aéronef. Les données sont déclarées sous un format consolidé et sont utilisées par la douane aux fins de l’évaluation des risques et du dédouanement. Pour l’heure, la procédure de traitement avant l’arrivée ne peut être employée pour le dédouanement de marchandises dont l’importation exige une licence avant ou après l’entrée dans le pays.

Nous reproduisons ci-dessous une description de la procédure :

  • Avant le chargement :
    • La société reçoit les instructions d’expédition (détails de la réservation) de la part du client ainsi que les informations standard sur les marchandises. Le client fournit également les documents complémentaires nécessaires aux fins du dédouanement à l’importation (par exemple, la facture, les documents attestant l’origine, etc.).
    • Les documents justificatifs sont scannés et archivés sous format électronique par la société. Les copies des documents justificatifs sont également apposées sur les colis concernés.
    • La société analyse toutes les données pertinentes pour s’assurer que le montant correct des droits d’importation soit payé (évitant ainsi les pénalités ou toute autre charge supplémentaire pour ses clients).
  • Au moment du chargement ou juste après :
    • La société prépare un manifeste électronique consolidé (e-manifeste) qui, outre les données standard de la lettre de transport aérien principale (LTA mère), inclut les détails concernant la valeur en douane et la procédure de dédouanement demandée.
  • Avant l’atterrissage :
    • La compagnie notifie la douane et déclare les marchandises expédiées en utilisant le manifeste électronique consolidé.
    • La douane puise dans les informations fournies dans l’e-manifeste consolidé les renseignements nécessaires afin de mener son évaluation des risques.
    • Sur la base de cette évaluation, la douane décide s’il y a lieu de demander des copies électroniques des documents justificatifs supplémentaires, de procéder à une vérification des colis ou de libérer les marchandises dès leur arrivée.
  • À l’atterrissage :
    • La société doit veiller à ce que les marchandises ne quittent pas ses locaux avant d’avoir été dédouanées. Dans ce cadre, elle est notamment tenue de fournir une garantie financière.
    • Les colis non déclarés sur le manifeste électronique consolidé (par exemple, parce qu’ils sont soumis à des obligations de licence à l’importation ou qu’ils ont été chargés à la dernière minute, sans avoir été ajoutés à l’e-manifeste consolidé) doivent être déclarés par le biais : a) d’une déclaration en douane complète ou b) d’une déclaration simplifiée (au titre d’arrangements spéciaux pour les opérateurs agréés).
    • Les colis qui ont été sélectionnés pour vérification sont présentés à la douane. Si la douane est satisfaite de l’inspection, elle libère les marchandises.
    • Dès la mainlevée, la société livre les marchandises à leurs destinataires.

La procédure de traitement avant l’arrivée mise en place s’écarte résolument du système de contrôle préexistant, basé sur des procédés papier. Au moment de la conclusion de l’évaluation, 7 % de toutes les importations dans le pays étaient gérées à travers cette procédure. Les données de DHL montrent que le taux des colis dédouanés en moins d’une heure après l’atterrissage s’est amélioré, passant de 25 % en 2015 à 53 % en 2019.[2]

Évaluation de l’impact

L’évaluation de l’impact s’est focalisée sur l’analyse des besoins des diverses parties prenantes et sur les données (tant qualitatives que quantitatives) disponibles ; elle a aussi eu pour but de déterminer les indicateurs de performance qui peuvent facilement être appliqués ailleurs. L’exercice a donc servi un double objectif : il a permis de comprendre les résultats de manière plus large et plus approfondie et d’élaborer une méthodologie qui pourrait être appliquée à d’autres fins. Les divers cycles d’évaluation récurrents avec les principaux partenaires du projet ont permis de dégager quatre grands thèmes ainsi qu’un jeu d’indicateurs de performance correspondants (tableau 1).

Résultats de l’évaluation de l’impact

L’évaluation de l’impact a permis de définir des KPI quantitatifs supplémentaires, outre le taux de dédouanement à l’arrivée, comme suit :

  • Le taux d’inspections a baissé de 11 % à 8 % alors que, parallèlement, le taux de détection de la fraude a augmenté de 1 % à 8,5 %.
  • La douane a donc enregistré un gain d’efficacité de 212 jours-personne par an.
  • Réduction des coûts des opérateurs de courrier exprès d’environ 10 %.

Les conclusions qui peuvent être tirées concernant les objectifs plus stratégiques de la MCA sur la base des quatre grands thèmes relevés plus haut peuvent se résumer comme suit :

  • (i) Alignement sur les pratiques internationales : Afin d’établir les priorités de la MCA et d’encourager les parties prenantes à adhérer à la nouvelle procédure, il a été particulièrement important de mettre l’accent sur le respect des dispositions de l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges (article 7.1 sur le traitement avant arrivée et article 7.8 sur les envois accélérés[3]), de répondre aux exigences politiques découlant des aspirations du Monténégro à entrer dans l’Union européenne (article 171 du Code des douanes de l’Union sur le « Dépôt d’une déclaration en douane préalablement à la présentation des marchandises »[4]) et de mettre en œuvre la norme 3.25[5] de la Convention de Kyoto révisée de l’OMD (sur le traitement avant l’arrivée). La mise en place de la nouvelle procédure de traitement avant l’arrivée ne permet pas encore à la MCA d’appliquer toutes ces dispositions, mais elle constitue un pas dans la bonne direction. DHL, quant à elle, a été motivée par son souhait de montrer l’exemple en matière de responsabilité sociale des entreprises (RSE) et d’apporter son soutien aux initiatives de facilitation des échanges.[6]
  • (ii) Résultats et incidence au niveau opérationnel : Ce volet vient se superposer aux KPI quantitatifs mentionnés plus haut. Un des principaux résultats du projet pour la MCA est qu’elle est à présent capable de traiter un volume considérable de déclarations à l’importation par voie électronique, sans devoir recourir aux procédures manuelles pour traiter des documents papier. Pour les opérateurs de courrier exprès, la procédure qui a été déployée a permis dans une grande mesure d’améliorer l’offre de services. Des améliorations restent encore toutefois possibles. L’application de la procédure de traitement avant l’arrivée à des marchandises soumises à des exigences de licence à l’importation pourrait, par exemple, aboutir à des gains supplémentaires substantiels.
  • (iii) Apprentissage : Les principales parties prenantes ont souligné à quel point il était important de tirer les leçons de ce projet. Pour la MCA, le projet a non seulement contribué à tisser des liens de confiance avec les entreprises mais aussi à comprendre la valeur ajoutée de la coopération avec le secteur privé et de la numérisation des régimes douaniers. DHL voulait surtout utiliser cette expérience pour disposer d’une étude de cas qui pourrait servir de modèle de réussite et inciter d’autres pays à se lancer dans une telle initiative. Pour la GiZ, il a été extrêmement utile de disposer d’éléments d’information permettant de comprendre comment l’approche adoptée dans le cadre du projet a été appliquée.
  • (iv) Résultats et incidence sur l’économie et la société : certains éléments empiriques indiquent que la procédure présente des avantages pour les consommateurs et les entreprises au Monténégro (par exemple, la capacité à livrer des pièces de rechange essentielles sans délai). Toutefois, aucune preuve décisive n’a pu être établie concernant d’éventuels avantages macroéconomiques. Cet élément n’a rien de surprenant si l’on tient compte du fait que l’économie du Monténégro dépend en grande partie du secteur des services et du tourisme, et que le pays compte au final un faible volume d’importations.

Il a toutefois pu être observé que les effets d’exemplarité et d’apprentissage ont une incidence qui dépasse de loin les nouvelles capacités qu’offre la procédure de traitement avant l’arrivée. Le caractère illustratif d’un tel système peut servir d’exemple pour encourager le soutien aux efforts de facilitation des échanges partout dans le monde. L’approche a déjà été suivie dans quatre autres pays de la région et est en cours de déploiement à plus grande échelle, au niveau international.

Quelles incidences pour la mesure de la performance douanière ?

Sur la base d’une méthodologie présentée pour la première fois lors de la Conférence PICARD en 2017[7], la démarche d’évaluation de l’impact vient compléter les méthodes d’évaluation existantes en matière de facilitation des échanges, qui tendent souvent à se limiter à des éléments tels que les délais et les coûts[8] ou qui restent axées sur une modélisation macroéconomique plus large.[9]

Les résultats montrent que le fait de se pencher de plus près sur les besoins des parties prenantes peut fournir des informations plus détaillées pouvant être utilisées pour éclairer le débat sur la mesure de la performance douanière. Deux éléments supplémentaires de réflexion pourraient être approfondis, à ce titre :

  1. Une analyse structurée des besoins des parties prenantes peut se révéler très utile pour la sélection et le calibrage des jeux de KPI quantitatifs, en vue d’en assurer la pertinence.
  2. Il peut s’avérer nécessaire de recourir à des formes d’analyse plus subtiles pour interpréter la performance douanière par rapport aux objectifs de durabilité et de développement économique au sens plus large. Les résultats qui se fondent sur l’analyse des besoins des parties prenantes peuvent apporter les « meilleures » informations possibles à cet égard, en particulier si les données quantitatives sont limitées ou en grande partie confidentielles.

Dans le cas du Monténégro, l’approche itérative, l’analyse des besoins des parties prenantes pour définir les KPI et le dialogue qui s’est établi en aval de la détermination de ces KPI ont été particulièrement efficaces, surtout grâce à l’esprit d’ouverture et au soutien des parties impliquées.

En savoir +
grainger@tradefacilitation.co.uk
karl.bartels@giz.de
s.pope@dpdhl.com

[1] Les opinions exprimées dans le présent article n’engagent que les auteurs et ne reflètent pas nécessairement l’avis de leur organisation respective.

[2] La MCA rapporte un taux de 65% pour 2019 (calculé probablement en excluant les marchandises soumises à des exigences d’importation, qui ne peuvent donc pas bénéficier de la procédure de traitement avant l’arrivée).

[3] https://www.tfafacility.org/fr/article-7

[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32013R0952

[5] http://www.wcoomd.org/fr/topics/facilitation/instrument-and-tools/conventions/pf_revised_kyoto_conv/kyoto_new/gach3.aspx

[6] DPDHL, Sustainability Report: “Connecting people, improving lives”. Deutsche Post DHL Group, Bonn, 2019.

[7] Grainger, A. and D. Shaw, Une méthode pour mesurer la facilitation des échanges OMD Actu, n° 85, 2018, pp. 21-23. https://mag.wcoomd.org/fr/magazine/wco-news-85/une-methode-pour-mesurer-la-facilitation-des-echanges/

[8] Par exemple : MCA, Étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises (TRS) au Monténégro en 2016, Ministère des finances et de la douane, Gouvernement du Monténégro, 2016.

[9] Par exemple : Sourdin, P. et  R. Pomfret, « Trade Facilitation: Defining, Measuring, Explaining and Reducing the Cost of International Trade ». Cheltenham, Edward Elgar, 2012.