Le commerce illicite de biens culturels constitue un problème mondial, qui ne connaît pas de frontières nationales. Bien que de nombreuses études aient été publiées sur ce type de commerce illicite, il existe très peu de statistiques quantifiant la portée du problème de manière adéquate. On sait par contre que les fouilles illégales sont nombreuses partout dans le monde, et que le commerce des biens culturels est en pleine expansion. Les zones de conflit et les pays en Afrique, en Asie et en Amérique latine sont particulièrement vulnérables. Ce phénomène ne touche pas seulement les sites archéologiques, y compris les sites subaquatiques, mais aussi les musées, les bâtiments religieux, les archives, les bibliothèques ainsi que les propriétaires privés et les collectionneurs.

Les Pays-Bas se sont engagés à lutter contre le commerce illicite de biens culturels et ont adopté, au cours des années, une série de mesures à cette fin. Parmi ces mesures, la Douane néerlandaise a conclu un partenariat avec l’Inspection du patrimoine culturel (IPC), une institution relevant du Ministère de l’éducation, de la culture et des sciences, qui est chargée de superviser et de contrôler l’importation, l’exportation et le transfert de propriété des biens culturels. Le présent article se penche sur la genèse de ce partenariat et en fait une description détaillée.

Le premier outil mondial de lutte contre les importations et les exportations illicites a été mis au point par l’UNESCO qui a adopté, en 1970, la Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels. Cette Convention appelle les États parties à adopter des mesures préventives, à établir des mécanismes de restitution et à collaborer au niveau international dans des domaines tels que les contrôles à l’importation et à l’exportation. Les mesures de prévention incluent, par exemple, l’évaluation et l’inventaire du patrimoine culturel, l’établissement d’un système de licences ou d’autorisations à l’exportation et le suivi des flux de commerce légaux et illégaux.

La Convention de l’UNESCO de 1970 a marqué un jalon important pour la prise de conscience du besoin de protéger les biens culturels et de lutter contre le trafic transfrontalier de ces objets. Elle a été suivie d’autres conventions et règlementations, élaborées par différentes instances telles que le Conseil de l’Europe, l’Institut international pour l’unification du droit privé (Unidroit) et l’Union européenne (UE). Le Conseil de sécurité des Nations Unies a également passé des résolutions pour protéger le patrimoine culturel, notamment en Irak et en Syrie.[1]

Il n’existe pas de définition commune du patrimoine culturel légalement protégé. La Convention de l’UNESCO de 1970 définit les « biens culturels » comme les biens qui, à titre religieux ou profane, sont désignés par chaque État comme étant d’importance pour l’archéologie, la préhistoire, l’histoire, la littérature, l’art ou la science, et qui appartiennent aux catégories répertoriées par la Convention. Cette définition a été adoptée par de nombreux pays dans leur législation nationale, dont les Pays-Bas.

Partenariat

La collaboration entre la Douane néerlandaise et l’IPC remonte à plus de 20 ans, lorsque la législation européenne sur le patrimoine culturel est entrée en vigueur en 1993 avec l’élimination des contrôles aux frontières intérieures et l’introduction d’un système complémentaire qui visait à protéger les biens culturels au sein de l’UE et à ses frontières extérieures.[2]

Cette collaboration est consacrée par un accord entre le Ministère des finances et le Ministère de l’éducation, de la culture et des sciences qui couvre des questions telles que l’échange d’informations, la planification d’activités, les ressources financières et les procédures de contrôle. Des annexes à l’accord établissent les responsabilités et les prérogatives de la Douane et de l’IPC, les procédures concernant la mise en œuvre de la législation pertinente et la façon de traiter les infractions. L’échange d’informations entre la Douane et l’IPC est détaillé dans l’une des annexes et est conforme au nouveau Règlement (UE) 2016/679 sur la protection des données, qui régit l’utilisation des données à caractère personnel relatives aux personnes physiques dans l’UE.

La formation est un volet important. Dans le cadre du programme général de formation douanière, chaque douanier reçoit des instructions concernant les questions relatives aux arts et à la culture.  Le module culturel dans le programme de formation se centre sur des questions telles que les méthodes pour reconnaître les biens culturels, la législation sur les affaires culturelles et les dernières évolutions. Il donne aussi des informations plus spécifiques sur la façon dont un bien culturel devrait être décrit (conformément aux méthodes standard d’identification : Object ID[3]), photographié, manipulé et stocké correctement. Les douaniers sont formés selon la méthode de la formation mixte, c’est-à-dire une formation sur ordinateur combinée à des cours en classe.

De plus, la Douane néerlandaise a nommé des agents du patrimoine culturel (Vraagbaken Cultuurgoederen) qui se chargent du travail de liaison entre les fonctionnaires de la Douane et de l’IPC. Le programme de formation pour les agents du patrimoine a été mis au point par l’Académie douanière en étroite collaboration avec l’IPC. Il comprend des cours portant sur les lois et la législation, la gestion des risques et l’application d’instructions et de procédures. Le système de formation et d’éducation prévoit une acquisition du savoir continue : outre un module intensif, les agents du patrimoine culturel se réunissent une à deux fois par an pour aborder un thème spécifique, tel que le patrimoine culturel en Irak, au Mali ou en Syrie, ou sur un domaine vulnérable en matière de patrimoine, comme les archives. Ces sessions de formation se déroulent généralement dans le dépôt d’un musée ou dans une autre institution consacrée au patrimoine culturel, permettant aux agents de faire l’expérience des biens culturels in situ et de se familiariser avec ces institutions.

Les douaniers doivent être capables de reconnaître les biens culturels. Il n’est pas attendu d’eux qu’ils soient des experts, ce qui serait impossible compte tenu de la diversité du domaine du patrimoine. Toutefois, il est important que les douaniers reconnaissent les signaux d’alerte : l’objet présente-t-il des fractures récentes ? Une étiquette est-elle apposée sur le dos d’une peinture se référant à une collection spécifique ? Un objet porte-t-il un numéro d’inventaire ou toute autre marque d’intérêt ? Les douanes ne peuvent prélever des échantillons s’agissant de cette catégorie de biens et elles devront donc retenir tout un chargement jusqu’à ce qu’elles soient certaines de pouvoir le libérer.

Identification

Lorsqu’un douanier trouve un objet suspect dans un chargement dont la légitimité suscite un doute, il consulte l’agent du patrimoine culturel. Si l’agent confirme les doutes de son collègue, il fait appel aux services de l’IPC. Dans un premier temps, l’IPC évalue les photographies et les descriptions de l’objet en cause tout en examinant les circonstances autour du chargement et, le cas échéant, elle a recours aux services des experts d’un musée ou d’une université.

Dans certains cas, l’IPC examine l’envoi sur place, selon le cas avec un expert. S’il existe des doutes raisonnables que l’objet a été exporté illégalement d’un État qui est partie à la Convention de l’UNESCO de 1970, ou d’Irak ou de Syrie, et qu’il a été importé aux Pays-Bas, l’objet est saisi pour enquête approfondie et tombe sous la juridiction de l’IPC. La police ou le Bureau du Procureur général peuvent également être appelés à prêter main-forte.

La Douane néerlandaise mène des vérifications matérielles et des contrôles administratifs sur des objets qui entrent sur le territoire de l’UE et en sortent. L’objectif stratégique de cet important processus est de garantir une supervision à 100% dans le suivi des flux de marchandises.

La Douane et l’IPC travaillent sur la base d’un Plan de mise en œuvre relatif aux biens culturels (Uitvoeringsplan Cultuurgoederen) qui indique, par exemple, le nombre d’inspections à mener selon le type de contrôle (contrôle des passagers ou vérification du fret, par exemple), et l’endroit (aéroports ou ports maritimes, par exemple) où elles doivent être effectuées, et ce sur une base annuelle.

Outre la gestion du commerce légal, l’accent est mis sur la lutte contre les échanges illicites. L’analyse des risques est utilisée à cette fin. L’IPC fournit à la Douane des indicateurs de risque, qui ont trait, par exemple, à l’origine de l’envoi ou du vol (zones de guerre ou pays touchés par une catastrophe naturelle) ou au type de marchandises déclarées. Ces biens englobent les objets archéologiques et ethnologiques, les archives et les objets religieux revêtant une importance particulière, ou des biens repris dans les listes d’alerte de l’UNESCO, dans la base de données d’INTERPOL, dans les études de recherche et sur les Listes Rouges mises au point par le Conseil international des musées (ICOM). Ces Listes Rouges ont été conçues avec l’aide de douaniers, de policiers et de professionnels du patrimoine afin de recenser les catégories d’objets les plus touchés par le trafic illicite et dont le commerce et l’exportation sont interdits. Depuis 2000, l’ICOM a mis au point 17 Listes Rouges, dont la plupart couvrent l’Amérique latine et le Proche et le Moyen-Orient.[4]

Grâce aux mécanismes d’analyse des risques en place, la Douane néerlandaise tombe souvent sur des objets culturels qui exigent une enquête approfondie. Dans plusieurs cas, les contrôles ont abouti à la saisie des biens ou à leur restitution à leur pays d’origine.

Outre le travail de contrôle de routine, les autorités participent également aux opérations mondiales de lutte contre la fraude ciblant les biens culturels, telles que l’Opération Colosseum (2012) et l’Opération Odysseus (2014), deux opérations douanières, ou encore l’Opération Athena (2017), une opération mondiale menée conjointement par les douanes et les forces de police sous la férule de l’OMD et d’INTERPOL, qui a été complétée par l’Opération Pandora II, initiative régionale dirigée par la Guardia Civil espagnole et par Europol.[5] Les participants ont partagé beaucoup de données au cours de ces opérations, données qui ont été analysées afin de répertorier les modes opératoires et les tendances et d’affiner les indicateurs de risque.

Le système des autorisations d’exportation est le même partout dans l’UE et se fonde sur le Règlement (CE) n° 116/2009 du Conseil. Les biens culturels sont divisés en 15 catégories et, lorsqu’ils dépassent une certaine valeur et un certain âge, ils sont subordonnés à l’obtention d’une autorisation d’exportation.[6] Le modèle d’autorisation d’exportation de l’UE est semblable au modèle de certificat d’exportation de biens culturels élaboré par l’UNESCO et l’OMD.[7]

Aux Pays-Bas, l’autorisation d’exportation peut être obtenue gratuitement auprès du Bureau central de la Douane pour les importations et exportations (CDIU) de l’Administration fiscale. Les demandes se font par voie électronique. L’IPC vérifie les données consignées dans la demande avant de l’approuver ou de la rejeter. Des vérifications sont menées pour établir si un objet donné est soumis à une protection légale, y compris de la part d’autres pays, s’il a pu être volé et si toutes les données fournies correspondent bien à l’objet destiné à être exporté. Une fois la demande approuvée par l’IPC, le CDIU se charge de compléter les démarches administratives.

Lors de l’examen d’une demande, l’un des éléments les plus importants consiste à authentifier les informations sur la provenance de l’objet. Améliorer les connaissances à ce sujet devient de plus en plus essentiel. Dans le cadre du programme Douane 2020, programme de coopération de l’UE qui donne aux administrations nationales des douanes la possibilité de créer et d’échanger des informations et des expériences, une étude centrée sur le concept de provenance et sur les contrôles douaniers des biens culturels a été lancée à l’initiative des Pays-Bas et de la Belgique. Le but de l’étude est de mettre au point une méthode de travail plus normalisée qui puisse être appliquée par les autorités culturelles et douanières au sein de l’UE. Les résultats devraient être rendus publics début 2019.

En faisant obstacle à l’exportation et à l’importation illicites de biens culturels à la frontière, la Douane néerlandaise contribue à protéger non seulement le patrimoine culturel néerlandais mais aussi celui d’autres pays. Le contrôle efficace des exportations contribue aussi à éviter les procédures potentiellement coûteuses de restitution. Le modèle néerlandais de collaboration a été mis au point sur plusieurs années et a prouvé son efficacité. Il démontre notamment que les institutions culturelles ont tout intérêt à investir dans les cours de formation pour les douaniers dans la mesure où la formation contribue à renforcer la collaboration et le partage de connaissances et de renseignements au niveau national.

En termes relatifs, les Pays-Bas sont un petit pays et les voies de communication entre les différents ministères impliqués (comme le Ministère de la justice et de la sécurité et le Ministère des affaires étrangères) sont solides, ce qui facilite la coopération. Chaque pays est organisé différemment et il peut donc s’avérer plus difficile de copier ce modèle au détail près. Le plus important consiste à mettre en place des mécanismes de coopération qui soient adaptés aux structures du pays. Au final, tous les services nationaux partagent le même objectif : celui de protéger le patrimoine culturel.

En savoir +
vanheese@erfgoedinspectie.nl
www.erfgoedinspectie.nl

[1] Résolutions du Conseil de Sécurité n° S/RES/1483 (2003), S/RES/ 2199 (2015), S/RES/2347 (2017).

[2] Directive 2014/60/UE relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre ; Règlement (CE) n° 116/2009 concernant l’exportation de biens culturels.

[3] Voir, par exemple : http://icom.museum/programmes/lutte-contre-le-trafic-illicite/object-id/L/2/

[4] http://icom.museum/programmes/lutte-contre-le-trafic-illicite/listes-rouges/L/2/

[5] Http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/fr/pdf/topics/enforcement-and-compliance/activities-and-programmes/illicit-trade-report/itr-2015-fr.pdf?la=fr; http://www.wcoomd.org/fr/media/newsroom/2018/february/over-41-000-artefacts-seized-in-global-operation-targeting-trafficking-of-cultural-goods.aspx

[6] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009R0116&from=FR

[7] http://www.unesco.org/new/fr/culture/themes/illicit-trafficking-of-cultural-property/legal-and-practical-instruments/unesco-wco-model-export-certificate/