Dossier

Le SH est-il encore adapté aujourd’hui ?

Par Gael Grooby, Directrice adjointe, Direction des questions tarifaires et commerciales de l’OMD

Alors qu’en 2018 l’OMD fête le 30ème anniversaire du SH, le moment est peut-être opportun pour envisager la possibilité d’une refonte totale du système. Le présent article se penche sur la structure du SH, ses différentes utilisations dans le temps, et, surtout, il tente de répondre à la question de savoir s’il répond encore aux attentes, s’il peut être amélioré (et si oui, comment), et, enfin, s’il ne convient pas de procéder à un remaniement structurel de ce formidable outil.

Ce qu’est le SH

Le SH, c’est bien une liste reprenant les taux de droits ? Non, loin s’en faut ! Pourtant, nombreux sont ceux pour qui le SH est tellement lié aux droits de douane qu’ils en oublient son objectif premier. En réalité, le SH est un système taxonomique de marchandises : il fournit une hiérarchie taxonomique (un agencement de diverses catégories de marchandises par niveau de classification) et une nomenclature au titre de laquelle les produits peuvent être classés. Qu’est-ce que cela veut dire ?

La masse de « choses dont on peut faire du commerce » est vaste et chaotique : si ces « choses » devaient être gérées de façon individuelle et désignées par des noms communs, elles dépasseraient de loin notre capacité à savoir quelles sont les marchandises qui traversent nos frontières nationales ou encore la façon dont elles devraient être traitées. Une couronne se porte-t-elle sur la tête ou sur une dent ? Ce terme désigne-t-il un type de pain dont le centre est évidé ou une vieille pièce de monnaie anglaise ?

Structure hiérarchisée, le SH crée un système ordonné pour la classification des marchandises où des classes plus générales d’articles contiennent des sous-classes plus spécifiques. Prenons l’exemple de collants en nylon 30 deniers. Les classes pour ce type de produits dans le SH sont hiérarchisées comme suit :

  • Vêtements et accessoires du vêtement, en bonneterie
    • Collants (bas-culottes), bas, mi-bas, chaussettes et autres articles chaussants, y compris les collants (bas-culottes), bas et mi-bas à compression dégressive (les bas à varices, par exemple), en bonneterie
      • Autres collants (bas-culottes) (autres que les bas et mi-bas à compression dégressive)
        • De fibres synthétiques, titrant en fils simples moins de 67 décitex

Toute référence spécifique aux termes descriptifs utilisés ci-dessus rendrait les rapports extrêmement longs. C’est ainsi que l’élément de nomenclature entre en jeu et que les catégories susmentionnées se voient attribuer des chiffres en guise de dénominations :

  • Chapitre 61
    • 61.15
      • 6115.2
        • 6115.21

Le SH classe l’article dans un groupe et lui attribue une désignation. Un produit couvert par le 6115.21, pour autant que le classement soit correct, sera donc un collant, qui n’est pas à compression dégressive, constitué de fibres synthétiques titrant en fils simples moins de 67 décitex.

Les utilisations changeantes du SH

Le SH aboutit au rangement d’articles individuels dans des classes afin de permettre aux administrations de décider ce qu’elles veulent faire avec ces marchandises par groupe de produits : appliquer un taux de droit particulier, exiger un permis d’importation, vérifier les éventuelles contaminations par les insectes ou toute autre mesure qui s’avérerait nécessaire. Il fournit par ailleurs une série de données sur le commerce de ces catégories de produits. Ces deux aspects du SH ouvrent la voie aux différentes utilisations dont il fait l’objet.

Le premier aspect, celui du regroupement (et donc du classement) des marchandises permet de réserver à ces dernières un traitement différencié et s’avère particulièrement utile aux fins :

  • du recouvrement des recettes – pour l’attribution de droits et de taxes ;
  • de l’adoption de mesures de soutien – afin de permettre à certaines marchandises essentielles d’entrer sur le territoire sans paiement des droits ou taxes habituels ou de faciliter leur dédouanement ;
  • de l’application de restrictions – afin d’imposer des contrôles ou des exigences particulières sur certains produits ;
  • de la protection du commerce – afin d’appliquer des droits anti-dumping ou compensateurs, des contingents ou toute autre mesure de protection des branches de production nationales ;
  • des accords commerciaux – afin d’appliquer le traitement favorable convenu pour certaines marchandises ;
  • de l’application de sanctions commerciales – afin d’empêcher le mouvement de certaines catégories de marchandises vers un endroit particulier ou en provenance de ce lieu ;
  • de l’évaluation du niveau de transformation d’une marchandise – le critère du changement de classification tarifaire est couramment utilisé pour déterminer l’origine de la marchandise.

Le deuxième aspect, qui a trait au recueil des données, est tout aussi important. Pour les pays n’engrangeant que de faibles niveaux de recettes, cet aspect peut revêtir une importance encore accrue. Les données commerciales sont utilisées par les services gouvernementaux mais aussi par les organisations non gouvernementales ou intergouvernementales, les entreprises, les journalistes, les instituts universitaires, les représentants politiques ou toute autre personne ayant un intérêt pour le commerce. Elles sont utilisées comme données dans le calcul des statistiques concernant la balance des paiements et les comptes nationaux et pour l’élaboration des politiques commerciales et économiques (et des mesures connexes) ainsi que dans le cadre des négociations multilatérales et bilatérales.

De telles données sont également utilisées à d’autres fins comme pour les exercices de modélisation et de prévision, les indices de prix, l’identification de marchés, le calcul des résultats à l’exportation, et la détermination des tendances en matière de commerce qui puissent indiquer une activité illicite comme l’évasion de droits, le blanchiment d’argent et l’importation de marchandises illégales.

Le présent article n’a pas vocation à couvrir tous les emplois possibles des données commerciales. Toutefois, leur vaste utilisation exige que les données portant sur ce qui est échangé au niveau commercial soient précises, et par conséquent, que le classement des marchandises le soit tout autant. Le SH a justement été conçu à cet effet.

Le SH en sa version actuelle suffit-il ?

Il est difficile de répondre à une question aussi complexe. Le SH fonctionne. Son succès en témoigne. Il est utilisé dans plus de 200 économies et a apporté un niveau de connaissance du commerce qui a permis aux administrations douanières d’obtenir de bons résultats et de procéder, de façon plus générale, à des analyses sophistiquées des échanges. Toutefois, deux aspects principaux laissent supposer que son format actuel doit être revu en profondeur. Le premier a trait à la capacité du système à garantir une certaine cohérence dans la prise de décisions et, l’autre, à l’adaptabilité du système face à des besoins en pleine évolution.

De fait, il est difficile d’assurer un classement cohérent au titre du SH, en particulier au vu de la complexité croissante des produits. Thomson Reuters et KPMG International ont entrepris des enquêtes annuelles auprès des professionnels du commerce au cours des trois dernières années. Selon les résultats de l’enquête menée en 2016, 91 % des personnes interrogées ont déclaré que le classement représentait une difficulté et ce résultat se confirme en 2017.[1] Les erreurs de classement minent l’efficacité des contrôles aux frontières, réduisent la fiabilité des statistiques et très souvent, elles aboutissent aussi à des paiements incorrects des droits et taxes.

Ce problème ne se limite pas aux pays en développement souffrant d’un manque de ressources : les classements incorrects représentent un énorme défi, auquel il convient de répondre au niveau international. Par exemple, en 2010, la vérificatrice générale du Canada a rapporté que « des études menées depuis 2005 ont révélé que des importateurs auraient […] attribué la mauvaise classe tarifaire dans 17 à 30 % des cas »[2]. Dans son rapport 2017, son successeur indique que, « au cours des 15 dernières années, les vérifications de conformité de marchandises particulières effectuées par l’Agence [des services frontaliers du Canada] ont révélé que les importateurs avaient mal classé des marchandises dans plus de 20 % des cas »[3]. Les résultats de l’audit montrent que ce pourcentage pourrait être sensiblement supérieur pour les classements problématiques et que les chiffres rapportés sont semblables à ceux rencontrés dans d’autres pays.

Ce problème est en partie inévitable compte tenu de la variété et de la complexité des produits dans le monde. Il est aggravé, cependant, par le parcours de développement qu’a suivi le SH, depuis la Nomenclature de Genève, elle-même dérivée des tarifs nationaux, jusqu’au SH actuel, en passant par la Nomenclature de Bruxelles. Chaque nouvelle mouture a, en effet, hérité de la plupart des définitions, regroupements, structures et agencements des produits existant dans la version précédente.

Aux fins de la simplicité et de la cohérence, un système de classification devrait idéalement être fondé sur des critères clairs de catégorisation par groupe, qui permettent de déterminer autant que possible par un simple oui ou non si tel produit présente telle caractéristique facilement observable à l’œil nu. Il devrait en être ainsi tout spécialement pour un système comme le SH, qui est utilisé par un grand nombre d’utilisateurs privés, parlant des langues différentes et ayant des compétences et des capacités différentes.

Au lieu de cela, le SH se fonde principalement sur un classement par nom, par type et par similarité. Il prévoit une couche supplémentaire de définition et d’orientations à travers des Notes légalement contraignantes, et emballe le tout dans un jeu de Règles générales interprétatives (RGI) qui recourent à des considérations subjectives telles que la spécificité et le caractère essentiel. Qu’est-ce que tout cela veut dire ? Prenons l’exemple de la position 73.10 : « réservoirs, fûts, tambours, bidons, boîtes et récipients similaires, pour toutes matières (à l’exception des gaz comprimés ou liquéfiés), en fonte, fer ou acier, d’une contenance n’excédant pas 300 litres, sans dispositifs mécaniques ou thermiques, même avec revêtement intérieur ou calorifuge. »

Les termes « en fonte, fer ou en acier, d’une contenance n’excédant pas 300 litres » ne constituent pas un critère qui peut être déterminé par un simple oui ou non, alors que les membres de phrase « pour toutes matières (à l’exception des gaz comprimés ou liquéfiés) » et « même avec revêtement intérieur ou calorifuge » apportent, d’une manière simple, une clarification de la portée de la position. Les termes « réservoirs, fûts, tambours, bidons, boîtes et récipients similaires » et « sans dispositifs mécaniques ou thermiques », toutefois, exigent une identification par rapport à un nom et une évaluation de la similarité. Si ces prescriptions ne sont pas inhabituelles pour le classement de marchandises complexes issues du monde réel, elles réduisent notre capacité à prendre toujours la même décision. Les réponses à des questions telles que « une boîte à biscuits entre-t-elle dans la catégorie récipient similaire ? » ou « un robinet est-il considéré comme un dispositif mécanique ? » peuvent varier grandement selon que l’on interroge l’une ou l’autre personne.

Le SH mélange les types de critères, aussi. Ainsi, pour classer un « récipient », il convient de prendre en considération plusieurs positions, chacune basée sur différents facteurs ou sur une combinaison de facteurs : matière constitutive, capacité, fonction, muni d’un dispositif ou non, domaine d’utilisation (à usage domestique ou pas, par exemple), activité/secteur d’activité associé, capacité à être incorporé dans différents types de véhicules, ornements, attribut de partie ou d’accessoire, etc. Certains de ces choix sont résolus par le biais des Notes du SH, d’autres par l’application des RGI pertinentes, mais, pour beaucoup, il faudra se référer à d’autres supports. Les outils d’aide à la prise de décision sont principalement les Notes explicatives et le Recueil des avis de classement publiés par l’OMD, les documents explicatifs et décisions publiés par les administrations nationales, et, enfin, les examens ou décisions judiciaires des cours et tribunaux. Les jeux complexes de critères et cette dépendance vis-à-vis du matériel explicatif expliquent que le niveau de précision et de cohérence atteint dans la classification des marchandises reste relativement bas.

En outre, nombreux sont les définitions et regroupements de produits datant de la première moitié du siècle dernier. Nous avons hérité d’une terminologie désuète (comme la référence aux « machines automatiques de traitement de l’information » au lieu du vocable « ordinateur ») et d’une inclination pour les produits de base et les produits manufacturés finis. Il devient donc difficile d’incorporer tant les produits intermédiaires que les marchandises multifonctions, articles composites dont l’importance ne cesse de croître dans le commerce mondial depuis les 20 dernières années.

Les produits tels que les plats préparés, les aliments médicalisés (comme les pâtes à tartiner enrichies aux phytostérols pour abaisser le taux de cholestérol), les dispositifs électroniques prêt-à-porter, les sous-assemblages et les appareils électroniques tels que les téléphones intelligents qui combinent plusieurs fonctions, sont autant d’exemples de marchandises qui n’entrent pas facilement dans l’une ou l’autre des anciennes positions. Il sera toujours difficile de mettre au point les bonnes structures pour des articles aussi complexes. Adopter de nouvelles catégories pour ces types de marchandises, tout en essayant de les adapter à la structure existante, augmente grandement cette difficulté. Les catégories doivent non seulement être définies mais elles doivent également se distinguer des regroupements existants qui reposent sur des critères différents.

Pouvons-nous améliorer le SH ?

Oui. Après 30 ans de négociations aux fins de l’harmonisation et de travaux pour adapter le SH à différents usages, nous avons une idée bien plus claire des éléments mettant le système sous pression. Entre les années qui ont suivi le lancement du SH et aujourd’hui, de nombreuses tentatives ont été entreprises pour essayer de mettre au point un meilleur système de classification. Nous disposons donc de nouveaux modèles, que nous pouvons examiner et qui peuvent nous servir de sources d’inspiration pour trouver de nouvelles manières de résoudre le bon vieux problème que nous pose la catégorisation des échanges commerciaux.

Il est possible de réviser la structure et quelques éléments structurels du SH tout en préservant la valeur et l’intégrité du système. Le SH actuel est comme un grand-bi : il revêt une certaine élégance, certes, mais ne constitue pas la solution idéale pour quiconque veut se déplacer à vélo aujourd’hui. La bicyclette moderne ne ressemble peut-être plus tellement au grand-bi d’antan, mais les importantes révolutions conceptuelles que ce dernier a amenées dans son sillage, comme le siège, les roues, les pédales et le guidon, se retrouvent bel et bien sur les vélos de maintenant. De la même manière, nous pouvons moderniser le SH en rendant son utilisation plus conviviale et en le rendant plus réactif aux changements de l’environnement commercial.

Avons-nous besoin d’une révision structurelle du SH ?

Le SH, sous sa forme actuelle, est en place depuis trois décennies. Le fait qu’il présente quelques défauts ne signifie pas pour autant qu’il soit nécessaire, voire souhaitable, de procéder à une refonte majeure. Il reste profondément ancré dans nos systèmes et nos procédures partout dans le monde. En outre, le travail d’amendement des lois, de modification des logiciels, des documents, des bases de données et des formations serait titanesque et créerait une véritable cassure.

Pensons au remplacement du système impérial par le système métrique. Peu nombreux seront ceux qui ne pensent pas que l’utilisation d’un système décimal est plus facile pour tous types de mesures que le fait de calculer 1.760 yards dans un mile et 16 onces dans une livre. Or, même si le système métrique est plus simple, la transition vers ce système s’avère difficile et onéreuse, au point que sept pays n’ont pas encore officiellement basculé vers le système métrique.

Il en va de même pour le classement des produits. Il peut y avoir de meilleures manières de catégoriser les brosses à dent électriques que sous les « Appareils électromécaniques à moteur électrique incorporé, à usage domestique, autres que les aspirateurs du 85.08 :  Autres », mais cette catégorie existe dans nos lois, nos bases de données et dans les mémoires de nos experts en classement tarifaire – la terminologie de classification actuelle est tout simplement ancrée dans nos esprits. Par conséquent, il n’est pas facile de répondre à la question de savoir si les avantages d’un changement de système pour la communauté internationale seraient tels qu’elle en accepterait le coût et les bouleversements qu’il générerait.

Il est également important de garder à l’esprit que, même si le système était révisé pour un mieux, il ne conviendrait probablement pas à tout le monde et ne résoudrait pas tous les problèmes. Au titre de la Convention du SH, tout changement requiert l’acceptation de toutes les Parties contractantes à la Convention et il ne serait donc pas facile de se lancer sur la voie de changements majeurs. Une étroite coopération entre les administrations des douanes, les autres utilisateurs et le Secrétariat de l’OMD serait essentielle pour atteindre un résultat convenable. Les expériences passées indiquent qu’il est très probable qu’après un travail titanesque, toutes les parties ne soient pas prêtes, après tout, à se rallier à tous les changements dans leur ensemble.

Malgré tout, il nous faut nous pencher sérieusement sur la possibilité d’entamer un tel chantier. Le monde compte sur le SH depuis 30 ans et, pourtant, ce dernier reste difficile à manier et représente une source constante de différends entre les opérateurs commerciaux, les administrations, les tribunaux et les pays. Une révision approfondie et innovante qui réussirait à marquer un véritable « changement générationnel » du SH constituerait une des réformes les plus importantes pour le commerce international depuis des décennies. Le système a une incidence sur la vie quotidienne des opérateurs commerciaux ainsi que sur les administrations des douanes à l’échelle internationale et, en ce sens, une utilisation plus facile du SH aurait un impact majeur sur leurs opérations et sur leur travail.

Pour arriver à lancer une réforme pérenne et approfondie, néanmoins, tous les groupes d’utilisateurs doivent pouvoir apporter leurs contributions. Si le Sous-Comité de révision du SH et le Comité du SH fournissent un excellent travail d’examen des problématiques concernant les classements ou les produits spécifiques, ces deux organes de l’OMD ne se réunissent que deux fois par an respectivement et ne représentent pas une plateforme où une révision globale et détaillée peut être effectuée de façon réaliste. Une telle entreprise exigerait la création d’un groupe de travail, comptant sur une participation plurielle, afin qu’il puisse passer en revue les piliers fondamentaux du système. Cette démarche a, du reste, sous-tendu l’élaboration originelle de la structure et du contenu du SH.

Un point de départ potentiel pourrait être l’examen des groupes de marchandises ou encore des domaines du SH au titre desquels la résolution de désaccords en matière de classement entre les Parties contractantes prend souvent plus de temps ou exige des amendements légaux. Le Chapitre 29 du SH en est un bon exemple. Il existe plus de sept millions de composés organiques à classer et un composé peut faire l’objet de classements éventuels multiples. Dans la structure actuelle des chapitres sur les produits chimiques, les positions reposent sur diverses méthodes : les groupes fonctionnels communs ; les constituants ou classes chimiques ; les chiffres relatifs à la teneur en carbone ; les catégories par longueur de chaîne ; les précurseurs communs et /ou les produits de décomposition, à travers des procédés physiques ou biologiques (par exemple, les acides, esters, sels) ; l’activité ou fonction d’un composé. Un composé peut donc être rangé dans différentes positions et les règles générales ayant trait à la spécificité ou au caractère essentiel n’ont pratiquement pas de sens dans ce contexte. Au fil des révisions récurrentes du SH, des changements ad-hoc ont été apportés afin d’accorder la primauté à une position par rapport à d’autres pour les différents produits ou groupes de produits chimiques, mais cette solution sème encore la confusion dans le monde du commerce.

Les postulats qui viennent sous-tendre le rôle des parties et accessoires méritent également un réexamen. Dans un contexte où les chaînes logistiques sont mondiales et les composants à usages multiples, plutôt que de poser la question de savoir ce qu’un objet est au moment où il traverse la frontière, il s’agit de déterminer quels sont les produits futurs dans lesquels un article pourra être utilisé ou incorporé.

À l’avenir, il conviendra aussi de se demander quel sera le traitement à réserver aux produits dont la valeur et l’identité résident dans les informations qu’ils contiennent et comment garantir une égalité de traitement entre les livraisons virtuelles et matérielles. Un roman a-t-il une identité véritablement différente selon qu’il se présente sous la forme d’une copie imprimée ou sous un format électronique ? Quelle est la différence entre une sculpture importée et la même œuvre téléchargée à partir d’un fichier à usage unique et imprimée au moyen d’une imprimante 3D par l’acheteur ?

Nous sommes conscients des difficultés que rencontrent les usagers avec le SH et nous croyons qu’il est possible de le rendre plus convivial. Les changements iraient de simples modifications, telles que le regroupement des notes qui s’appliquent à toute la nomenclature, à des amendements plus fondamentaux, notamment sur la terminologie utilisée, à travers l’élaboration d’un glossaire des termes et de leurs traductions dans les différentes langues, dans la lignée de l’Électropédia de la Commission électrotechnique internationale.

Quoi qu’il en soit, le moment est venu de faire entrer le SH dans le 21ème siècle.

En savoir +
hs@wcoomd.org

[1] Managing Global Trade: A Look Beyond the Surface, tiré le 22 février 2018 de la version en ligne à l’adresse https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/xx/pdf/2018/02/trade-survey-02132018.pdf

[2] Vérificatrice générale du Canada 2010, ‘Automne 2010 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada: Chapitre 8 — Faciliter la circulation des marchandises commerciales importées — Agence des services frontaliers du Canada’

[3] Vérificateur général du Canada 2017, ‘Printemps 2017 — Rapports du vérificateur général du Canada au Parlement du Canada : Rapport 2 — Les droits de douane’