Panorama

Évaluer le processus de dédouanement : l’expérience de l’Inde

Par Vijay Singh Chauhan, Directeur des douanes, Bureau des douanes de Jawaharlal Nehru, Inde

Depuis longtemps déjà, l’OMD insiste sur l’importance pour les administrations des douanes d’entamer une étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises afin d’évaluer leur performance en matière de procédures de dédouanement. Le bureau des douanes qui dessert le Jawaharlal Nehru Port Trust, soit le plus grand port à conteneurs de l’Inde, a réalisé plusieurs études[1] depuis 2013, suivant les directives de l’OMD. Le présent article présente les résultats tirés de la toute dernière étude qui met en lumière l’incidence des régimes de facilitation sur les temps nécessaires à la mainlevée des marchandises.

Le Bureau des douanes de Jawaharlal Nehru est le plus grand de l’Inde et génère quelque 21% des recettes douanières nationales. En tant que tel, il a toujours été à l’avant-garde des différentes mesures de facilitation des échanges adoptées par la direction centrale de la Douane Indienne et est devenu le terrain d’essai privilégié pour les initiatives novatrices locales visant à stimuler le commerce.

Pour mieux comprendre les enjeux, il est utile de rappeler le programme de facilitation de l’Inde. Le pays se donne pour objectif non seulement de remplir les prescriptions de l’Accord de l’Organisation mondiale du commerce sur la facilitation des échanges (AFE) qui est entré en vigueur en 2017, mais aussi de devenir un pôle de production à l’échelon mondial en améliorant les conditions pour les entreprises. Un grand nombre des objectifs couverts par le Plan d’action national pour la facilitation des échanges (NTFAP) de l’Inde, élaboré dans le but de remplir ses engagements au titre de l’AFE, vont bien au-delà des dispositions de l’AFE. L’idée est de réduire le temps global nécessaire à la mainlevée des importations et des exportations comme suit :

  • importations : trois jours pour le fret maritime, deux jours pour le fret aérien et les dépôts intérieurs pour conteneurs, le jour même dans les bureaux de douanes terrestres.
  • exportations : deux jours pour le fret maritime et le jour même pour le fret aérien, les dépôts intérieurs pour conteneurs et les bureaux de douanes terrestres.
Le JNCH entreprend des études sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises (TRS) depuis 2013. L’exercice est d’ailleurs recommandé par le paragraphe 6 de l’article 7 de l’AFE.  En 2018, une nouvelle étude a été menée afin d’évaluer l’impact de diverses mesures et d’élaborer une feuille de route dans le but d’atteindre les nouveaux délais cibles pour la mainlevée du fret. Les deux principaux objectifs étaient :

 

  • de sensibiliser toutes les parties prenantes à l’importance du temps nécessaire à la mainlevée et au rôle qu’elles jouent pour le réduire ;

 

  • de mesurer l’écart entre les temps actuels et les temps cibles pour la mainlevée, tels que fixés dans le NTFAP ;

 

  • d’identifier les catégories de déclarations, de marchandises et de sous-processus qui sont relativement chronophages, dans le but de suggérer des mesures pour améliorer le temps de mainlevée ;

 

  • d’améliorer la gestion coordonnée des frontières en cherchant à estimer le temps pris par chaque organisme partenaire dans le processus global de mainlevée ;

 

  • d’évaluer l’impact des changements statutaires et administratifs sur le comportement du secteur privé sur le temps ;

 

  • de présenter un premier jeu de données relatives à la mainlevée du fret à l’exportation au JNCH ;

 

  • de renforcer les capacités des douaniers.

 

La décision a été prise d’organiser l’étude en interne, avec la coopération de toutes les parties prenantes, dont les importateurs, les courtiers en douane et les autres services gouvernementaux. À la différence des études passées, qui se sont fondées sur une analyse statistique ex-post, la TRS menée en 2018 a été effectuée comme un exercice « en conditions réelles » alliant sensibilisation et apprentissage. L’accent a été mis sur l’efficacité dans le travail sans sacrifier pour autant la diligence.

On pourrait penser que le fait de mener une TRS en conditions et en temps réels pourrait avoir un impact sur la performance. Nous avons effectivement pris acte des préoccupations que suscitait cette démarche mais nous avons tout de même décidé d’aller de l’avant, compte tenu des avantages substantiels de cette approche en matière de sensibilisation et confiants que nos résultats ne seraient pas biaisés pour autant.

Pour ce qui a trait aux sources de données, l’étude s’est principalement fondée sur les horodatages du système informatique douanier, comme pour les études passées. Pour la première fois, par contre, d’autres sources de données ont également été utilisées, comme les terminaux portuaires, les centres de groupage, les services gouvernementaux participants, tels que l’Autorité de la sécurité et des normes alimentaires, le Contrôleur général des médicaments, le Comité textiles et le Laboratoire de chimie. Ces services ont été heureux de pouvoir participer à l’étude. Leurs recommandations ont été incluses dans l’étude et leur personnel a été dûment remercié, à l’instar des douaniers, pour les efforts consentis.

En outre, un petit échantillon de déclarations et d’avis d’expédition à l’importation et à l’exportation ont fait l’objet d’un suivi en temps réel à travers les courtiers en douane impliqués. Les résultats de la TRS sur les exportations sont basés sur ce suivi en temps réel étant donné que les horodatages du système informatique douanier ne reflètent pas le processus d’exportation de manière adéquate.

Méthodologie suivie pour les importations

L’étude a porté sur l’analyse de 14 973 déclarations à l’importation déposées au cours de la période de référence, c’est-à-dire du 1er au 7 janvier 2018, et suivies jusqu’au 7 février 2018. La définition standard de l’OMD concernant le temps nécessaire pour la mainlevée est le temps entre l’arrivée des marchandises à l’aéroport/au port et leur libération finale par la douane. Aux fins de cette étude, le temps d’arrivée est considéré, par approximation, comme étant le moment où le navire reçoit l’autorisation de décharger, et le moment de la mainlevée comme l’octroi de la « décharge » par la douane. Ce temps de mainlevée inclut donc le temps pris par tous les organismes gouvernementaux compétents, y compris la douane.

L’étude quantifie également le temps à partir de l’accostage d’un navire au Port de Jawaharlal Nehru jusqu’à l’octroi de l’autorisation de décharger, en mettant en corrélation les données du système d’exploitation du terminal portuaire et le système douanier concernant les 46 navires qui ont jeté l’ancre au port. L’étude a montré que le temps moyen était de 31 minutes. De plus, en comparant les données du système douanier avec celles des centres de groupage, il ressort que le temps entre l’octroi de la « décharge » par la douane et de la « sortie porte » des importateurs était de 35,4 heures.

L’analyse du temps moyen pour la mainlevée se fonde, toutefois, sur le temps qui s’est écoulé entre l’autorisation de décharger les marchandises et le moment de la décharge par la douane. En outre, 216 déclarations en douane (soit 1,4 %) ont été exclues de l’étude pour trois raisons : 1) dans 57 cas, les marchandises n’étaient pas encore arrivées au 7 février 2018 ; 2) 134 cas sont restés en suspens au cours de différentes étapes du dédouanement ; 3) 25 déclarations d’entrée ont été déposées plus de 60 jours après l’arrivée des marchandises.

Le temps nécessaire pour la mainlevée à l’importation a été calculé compte tenu de diverses catégories de déclarations, dans le but de mettre en évidence les différents aspects des procédures de dédouanement et pour confirmer ou infirmer plusieurs hypothèses énoncées sur la base des activités opérationnelles quotidiennes. Quelques-unes des catégories principales sont mentionnées ci-après.

Il s’avère que le temps moyen de mainlevée, tout inclus, pour les déclarations d’entrée a baissé entre janvier 2017 et janvier 2018, passant de 181 heures à 144 heures. Il reste donc encore beaucoup de chemin à parcourir avant d’atteindre l’objectif de 72 heures énoncé dans le NTFAP. L’amélioration globale du temps de mainlevée depuis janvier 2017 se reflète dans les chiffres : un nombre plus élevé d’envois (29 % par rapport à 21 % en 2017) a été dédouané en moins de 72 heures et très peu d’envois ont dépassé les 400 heures (voir graphique 1).

La déclaration ayant exigé le moins de temps pour la mainlevée, à savoir 11,01 heures, a été identifiée. Elle confirme la théorie selon laquelle quatre éléments fondamentaux sont nécessaires pour remplir nos objectifs : a) une part plus grande de déclarations préalables afin de permettre un traitement avant l’arrivée, b) un plus grand niveau de facilitation, c) l’inscription d’un plus grand nombre d’entreprises au Programme d’opérateurs économiques agréés (OEA), et d) un nombre plus élevé de dédouanements directs au port. Ce régime dit DDP permet aux importateurs ou aux destinataires de prendre livraison de leurs conteneurs directement aux terminaux portuaires et de les transporter vers leurs usines sans avoir à passer par les centres de groupage.

L’étude reflète l’amélioration du segment des importations traitées avant l’arrivée et bénéficiant de facilitations en 2018 par rapport à 2017. Les données « décumulées » et ventilées concernant le temps nécessaire à la mainlevée à cet égard, telles que présentées dans le graphique 2, montrent que, bien que les déclarations préalables enregistrent une réduction du temps de mainlevée de près de 40 %, 40 % des déclarations n’ont pas été déposées préalablement.

Les OEA et les opérateurs DDP sont deux types de clients qui se voient octroyer un traitement préférentiel dans la procédure de dédouanement. Les données ventilées sur la durée de la mainlevée révèlent que 84,6 % des déclarations soumises par des OEA ont bénéficié de toutes les facilitations disponibles comparé à 60,2 % seulement pour l’ensemble des déclarations, et que le temps moyen pour la mainlevée est de 103,06 heures par rapport à une moyenne générale de 144 heures. 75,1 % des déclarations soumises au titre du régime DDP ont bénéficié des facilitations et la durée de la mainlevée est de 65,36 heures en moyenne.

L’étude s’est penchée sur six catégories de marchandises, sur la base des exigences spécifiques qui leur sont associées afin de montrer leur incidence sur le temps nécessaire à la mainlevée. Dans le cadre de cet exercice, le temps nécessaire à la mainlevée pour les pièces de rechange de voitures a été calculé à des fins de comparaison avec les données présentées par la Banque mondiale dans son indice Ease of Doing Business. Alors que l’étude de la Banque mondiale estimait le temps nécessaire à la mainlevée des pièces de voiture importées de la Corée du Sud à 267 heures, la TRS 2018 aboutit à un résultat de 126,54 heures, soit la moitié du chiffre avancé par la Banque. Les données sur le temps nécessaire à la mainlevée pour les pièces de voiture importées de Corée du Sud sont reproduites dans le graphique 3 pour mettre en exergue les avantages des différentes mesures de facilitation.

Les problèmes rencontrés par les autres organismes de règlementation participant à l’initiative du guichet unique de la Douane indienne ont été mis en évidence en présentant les données sur la durée de la mainlevée ventilées selon les déclarations traitées par ces services (voir graphique 4). Les données mettent en lumière l’importance d’une rationalisation des procédures relatives à des règlementations autres que celles portant sur les recettes.

L’étude a permis également d’analyser les réactions des importateurs face à trois mesures spécifiques pour réduire les temps nécessaires pour la mainlevée. Pour la période entre janvier 2017 et janvier 2018, il a pu être établi que : a) la part des dépôts préalables de déclarations, permettant un traitement avant l’arrivée, a augmenté, passant de 53,3% à 58,7% ; b) la part des dépôts des déclarations dites normales, c’est-à-dire déposées dans les 48 heures à partir de l’autorisation de déchargement, est passée de 48% à 79% ; et c) la part des paiements rapides des droits, c’est-à-dire acquittés dans les 48 heures suivant leur évaluation, est passée de 42% à 46%. Les résultats révèlent un écart important en matière de conformité qui a été soumis à une analyse approfondie.

Méthodologie suivie pour les exportations

Le temps brut pour la mainlevée des exportations, mesuré à partir du moment du départ des marchandises des locaux de l’usine jusqu’au moment du départ du navire, ainsi que le temps net de la mainlevée, mesuré en excluant le temps nécessaire pour le transport à l’intérieur du territoire, ont été évalués pour six grandes catégories de marchandises : 1) la viande congelée, 2) le poisson congelé, 3) les produits pharmaceutiques, 4) les pièces de rechange automobiles, 5) les deux-roues et les trois-roues (motocycles et pousse-pousse), et 6) les machines électriques (classées au chapitre 85 de la Nomenclature du Système harmonisé).

Les résultats ont été calculés sur la base d’une enquête par sondage auprès de cinq grands exportateurs pour chacune des six catégories. Le temps moyen brut a été estimé à 108 heures et le temps net à 84,1 heures. Ces résultats sont, dans leurs grandes lignes, conformes à ceux de la Banque mondiale pour qui le temps de mainlevée des exportations est de quelque 85 heures. Les variations des temps moyens de mainlevée selon le type de marchandise exportée sont importantes, le temps net enregistré pour la viande congelée étant de 53,4 heures contre 99,7 heures pour les machines et appareils électriques. L’analyse par étape du processus d’exportation, telle que représentée par le graphique 5, montre que l’entrée du fret dans les installations du terminal monopolise une grande partie du temps.

Conclusions et défis

L’étude a permis à la CBIC de formuler des suggestions et des recommandations à court et à long terme afin de réduire encore le temps nécessaire à la mainlevée. Ces propositions exigent une action de toutes les parties prenantes et impliquent l’amélioration des procédures en soi, une communication solide ainsi que la mise à niveau des infrastructures matérielles.

La conduite de la TRS 2018 a constitué un défi. De nouvelles méthodes ont été utilisées et un grand nombre de parties prenantes sont intervenues. Concernant les exportations en particulier, le taux et la qualité des réponses fournies par les exportateurs visés par les enquêtes par sondage ne sont pas très encourageants. Toutefois, l’étude a permis de tirer de nombreux enseignements qui devraient nous permettre de nous améliorer l’année prochaine.

En savoir +
chauhan@nic.in
vschauhan67@hotmail.com

[1] Ces études peuvent être consultées, en anglais sur le site http://www.jawaharcustoms.gov.in/pdf/TRS2018-Jan-June.pdf.