Focus

Conférence de l’OMD sur les FFI et la fausse facturation : compte-rendu des discussions

Les flux financiers illicites (FFI) sont devenus depuis ces vingt dernières années l’objet d’une préoccupation croissante. Ils sont d’ailleurs au cœur de nombreuses discussions portant sur ce qu’ils sont, sur ce que nous en savons et sur la manière de les mesurer.

Les estimations de l’ampleur de ce phénomène ont fortement contribué à attirer l’attention de la société civile et politique. Le chiffre de mille milliards de dollars des États-Unis par an en provenance des pays en développement a notamment été avancé par Global Financial Integrity, l’organisation non gouvernementale (ONG) qui a pour mission de quantifier et d’étudier les flux de l’argent illicite et de promouvoir les solutions de politique publique visant à les réduire.

Pour cette ONG, les FFI sont des fonds qui sont acquis, transférés et/ou utilisés illégalement. Pour l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ce sont des flux financiers générés par des méthodes, des pratiques et des infractions visant à faire sortir des capitaux d’un pays en violation du droit national ou international. D’autres organisations ont aussi leurs propres définitions. Toutes ces définitions convergent dans une certaine mesure, mais un manque de clarté quant à ce que l’on entend par FFI persiste.

S’il reste pertinent d’examiner la définition des FFI et l’ampleur du phénomène, ce n’est pas sur ces deux aspects que se sont penchés les délégués qui ont participé à la Conférence sur les flux financiers illicites et la fausse facturation organisée le 23 mai 2018 par l’OMD. Ils se sont essentiellement intéressés à la façon de mieux repérer les mécanismes de transfert illégal d’argent passant par les transactions commerciales, ont débattu des aspects organisationnels et opérationnels de la réponse des douanes face à ce problème et ont étudié le potentiel offert par les technologies telles que les chaînes de blocs.

Fausse facturation

La fausse facturation est une forme de fraude douanière et/ou fiscale qui consiste, pour les exportateurs et les importateurs, à faire délibérément de fausses déclarations concernant la valeur, la quantité ou la nature des biens ou des services lors d’une transaction commerciale. Les acteurs qui se livrent à de telles pratiques le font pour différentes raisons :

  • éviter les impôts et les tarifs douaniers ;
  • payer des pots-de-vin et des rétrocommissions ;
  • se soustraire aux réglementations commerciales ;
  • exploiter les mesures d’incitation commerciale ;
  • se soustraire aux mesures de contrôle des capitaux.

La fausse facturation peut être liée au blanchiment d’argent basé sur le commerce (TBML), sans que ces deux notions correspondent tout à fait. En fait, la fausse facturation est un mécanisme qui peut servir au TBML.

Les principales formes de fausse facturation qui permettent de faire circuler des FFI sont la surfacturation des importations en vue de maquiller une fuite de capitaux, la sous-facturation des exportations en vue de dissimuler un profit commercial à l’étranger (dans un pays tiers, par exemple un paradis fiscal) et la surfacturation des exportations en vue de faire entrer des recettes illicites (cachées) dans le système financier national légal.

Rapport d’étude de l’OMD

La conférence a offert à l’OMD une occasion idéale de présenter aux participants les principales conclusions de son “Rapport d’étude sur les flux financiers illicites passant par la fausse facturation”, étude que l’Organisation a entreprise à la demande des dirigeants du G20.

Le Rapport d’étude, fruit de nombreux mois de travail réunissant des représentants d’administrations des douanes, du Secrétariat de l’OMD et d’autres experts, a servi de trame à la conférence. Bon nombre des coauteurs du rapport ont pu y présenter leurs recherches grâce au financement assuré par le Service des douanes coréen.

Le Rapport présente les deux méthodes testées par des chercheurs pour repérer les transactions commerciales qui présentent un risque et passe en revue les pratiques et mécanismes mis au point par certaines administrations, notamment en Italie, en Chine, en Corée et en Norvège. Certaines pratiques sont d’ailleurs décrites plus loin dans cet article. En outre, le Rapport recense un certain nombre de recommandations invitant les pays en particulier à :

  • veiller à ce que la douane ait un mandat suffisant et dispose des ressources nécessaires pour lutter non seulement contre la sous-facturation des importations, mais aussi contre la surfacturation des importations, la sous-facturation des exportations et la surfacturation des exportations ;

 

  • permettre à la douane d’accéder aux bases de données sur les opérations de change et d’examiner si les transactions financières entre les opérateurs correspondent à la valeur déclarée des marchandises échangées ;

 

  • faciliter la coopération entre autorité douanière, autorité fiscale, service de renseignement financier et autres organismes sous la forme de partage de renseignements, d’équipes d’enquête conjointes, de centres de renseignement conjoints, de détachements et regroupements de personnel et de programmes de formation conjoints.

Le rapport est voué à évoluer et ses concepteurs l’ont transmis aux Membres de l’OMD afin de recueillir leurs observations et de l’adapter en conséquence avant qu’il ne soit examiné par le Conseil de l’OMD, l’organe décisionnel suprême de l’Organisation, en juin 2018. Un extrait du rapport sera présenté au G20 aux fins d’examen également.

Méthode du pays partenaire et méthode des filtres de prix

Étant donné que les FFI passant par la fausse facturation sont dissimulés au moyen d’innombrables transactions commerciales, il est impossible d’en mesurer directement l’ampleur. Les chercheurs ont mis au point différentes méthodes pour estimer le volume des transactions commerciales à risque, au premier rang desquelles la méthode du pays partenaire, qui consiste à comparer une même transaction selon la valeur que lui ont attribuée chacune des parties à l’échange, et la méthode des filtres de prix, qui consiste à utiliser des filtres pour repérer les transactions suspectes aux prix anormaux.

Trois chercheurs ont présenté leurs travaux visant à démontrer l’utilité de ces deux méthodes pour gérer les risques de fausse facturation. Matthew Salomon, économiste principal de Global Financial Integrity, a présenté une étude qui portait sur les importations en provenance de l’Afrique du Sud de 2010 à 2015 et dont l’objectif était de détecter une sous-facturation potentielle des importations. L’étude a essentiellement permis de conclure que la méthode du pays partenaire et la méthode des filtres de prix donnaient des estimations très différentes quant à l’ampleur de la fausse facturation (ce qui n’est pas étonnant puisque les données et les éléments mesurés étaient différents), mais mettaient en évidence, pour l’essentiel, les mêmes transactions.

Philipp Hong, de la Central Michigan University, et Simon Pak, de la Pennsylvania State University, ont, eux, comparé les deux méthodes en utilisant des données sur les importations et les exportations des États-Unis en 2016. Leurs conclusions montrent que les deux méthodes donnent des estimations très différentes de l’ampleur de la fausse facturation et des listes différentes de transactions pouvant présenter un risque élevé.

Yeon Soo Choi, du service de recherche de l’OMD, a présenté une étude qui comprenait l’examen d’ensembles de données de trois pays. Comme d’autres études l’avaient montré, les estimations du volume des transactions à risque varient beaucoup en fonction de la méthode utilisée. Cependant, selon le chercheur, l’utilisation croisée des deux méthodes – qui consiste à utiliser les deux méthodes pour ne retenir que les transactions mises en évidence par les deux – peut être un mécanisme utile pour gérer le risque associé aux transactions commerciales.

Pratiques

Passant de la théorie universitaire à la pratique de terrain, la deuxième partie de la conférence a permis de mettre en avant certaines pratiques, notamment celles des Services des douanes coréen (KCS) et nigérian (NCS) dont les représentants ont souligné la nécessité de s’intéresser davantage à la surévaluation.

Adewale Adeniyi, du NCS, a parlé de la pression que son administration subissait en vue de la réalisation d’objectifs de recettes irréalistes, ainsi que du taux important de non-respect des règles dans son pays où seuls 20 % des échanges sont estimés être en conformité. Le NCS a récemment commencé à travailler sur l’analyse des données et les résultats indiquent l’émergence d’un phénomène de fausse facturation à grande échelle. Le service a constaté que les transactions concernant des articles soumis à des droits faibles présentaient un risque de surfacturation et que les transactions concernant des articles soumis à des droits élevés étaient sous-évaluées. Pour mieux lutter contre ces pratiques, il faudrait, selon l’intervenant, sensibiliser les agents à la surfacturation, adopter une culture des données et s’assurer que les résultats des inspections soient toujours rapportés, et, enfin, développer les capacités d’analyse des agents ainsi que le recours à des outils d’analyse performants.

Matthew Joo, du KCS, a commencé son intervention en affirmant que les douanes étaient bien placées pour lutter contre les FFI car elles étaient capables de surveiller les transactions commerciales et les transactions financières en même temps. Il a expliqué que son administration était depuis 1999 habilitée à enquêter sur les opérations de change liées au commerce transfrontalier. En pratique, les enquêteurs du KCS lancent les enquêtes en croisant les données de déclaration en douanes (transfert des marchandises) et les données sur les opérations de change (paiement des marchandises). L’intervenant a ajouté que, en 2013, le code douanier avait été révisé en vue d’ériger en infraction la manipulation des prix des marchandises, que celle-ci soit liée ou non à une fraude fiscale. En fait, étant donné que les droits de douane ont chuté partout dans le monde, les malfaiteurs ont moins intérêt à déclarer des prix sous-évalués aux douanes pour leurs marchandises, et ils cherchent au contraire à surévaluer les marchandises importées afin d’échapper à l’impôt des sociétés ou de détourner des subventions.

Joo a ensuite présenté dans les grandes lignes la structure de son administration. En 2000, ont été créées des unités d’enquête financière chargées de lutter contre les opérations de change illicites. L’administration compte aujourd’hui une unité de ce type au siège et trois autres dans les antennes locales de la douane, pour un total de 80 enquêteurs financiers. En plus des données sur les transactions commerciales et les opérations de change, ces enquêteurs reçoivent aussi des rapports de l’administration fiscale et du bureau de l’immigration. Enfin, le service de renseignement financier leur transmet des rapports sur des transactions suspectes et sur les opérations de change liées au commerce transfrontalier. Ce service compte d’ailleurs des douaniers dans ses rangs.

Enfin, l’orateur a donné des exemples de transactions dont la valeur était surévaluée, soulignant combien il était nécessaire d’avoir accès à des informations sur les transactions financières pour lutter efficacement contre la fausse facturation et les FFI qui y sont liés.

Certains participants ont ensuite pris la parole. Une représentante du Brésil a expliqué qu’une équipe spéciale conjointe chargée d’étudier les FFI avait constaté que les FFI passaient essentiellement par la sous-facturation des exportations et que cette pratique avait pris une ampleur considérable. L’argent est envoyé en particulier vers des pays où le secret bancaire est fort ou vers des paradis fiscaux. Les entreprises sous-facturent pour transférer leurs bénéfices et réduire leurs impôts au Brésil. L’intervenante a ensuite appelé l’OMD à encourager la coopération multilatérale et l’échange automatique de données commerciales au niveau des transactions, expliquant que le dispositif était déjà en place entre les pays du Mercosur et permettait la mise en place de modèles de gestion des risques en temps réel pour lutter contre les FFI passant par la fausse facturation.

Un représentant de la Fédération de Russie a rappelé aux participants que des copies de deux modèles d’accord importants que la Russie avait élaborés pour formaliser sa coopération avec les pays étrangers avaient été mises à disposition : l’Accord sur la coopération en matière de renseignement lors du transport transfrontalier, par des particuliers, d’espèces et/ou d’instruments monétaires, et l’Accord sur la prévention, la détection et la suppression des transactions financières suspectes liées à des activités économiques à l’étranger. L’intervenant a ensuite affirmé que son pays était tout particulièrement confronté à la surévaluation à l’exportation des marchandises de haute technologie qui sont exemptes de droits de douane. L’échange d’informations entre les pays est ici essentiel afin de pouvoir vérifier les déclarations à l’importation et l’existence des entreprises destinataires, ou simplement le fait qu’il s’agit bien d’importateurs enregistrés. Dans un cas, le prix déclaré était 900 fois plus élevé que le « prix normal » a insisté l’intervenant.

Parmi les orateurs invités à présenter leurs pratiques et points de vue lors de la session figuraient des représentants du Groupe d’action financière (GAFI) et de l’OCDE. Derek Leist, du GAFI, a exposé les mesures pratiques visant à faciliter le partage d’informations, telles que la normalisation des formats de données et la centralisation des données aux fins de leur utilisation opérationnelle. Melissa Dejong, de l’OCDE, a parlé de la nécessité d’adopter une approche intégrée à l’échelle du gouvernement afin d’élaborer une stratégie cohérente et d’éviter que les différents organismes travaillent de façon cloisonnée. Soulignons ici que la coopération entre les organismes fait l’objet d’un chapitre entier du Rapport d’étude de l’OMD qui met en avant le rôle crucial de la coopération dans la lutte contre les FFI.

Mme Dejong a aussi évoqué le travail accompli sous l’égide du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales administré par l’OCDE. Le Forum vise à fournir des renseignements sur les entreprises et la propriété effective. Cent cinquante territoires se sont engagés à mettre en œuvre la norme internationale sur l’échange de renseignements sur demande, et plus de 100 pays et territoires se sont engagés à mettre en œuvre la nouvelle norme sur l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, y compris le titulaire officiel des comptes. Cette dernière norme permettra aux destinataires de recevoir des renseignements en temps réel qu’ils n’auraient peut-être pas demandés et de découvrir des faits dont ils n’avaient pas connaissance.

Chaîne de blocs

Les auteurs du Rapport d’étude de l’OMD appellent aussi les douanes à exploiter pleinement le potentiel offert par les nouvelles technologies, telles que les chaînes de blocs, pour prévenir toute manipulation frauduleuse des transactions commerciales et permettre le partage de renseignements pertinents de façon fiable et sécurisée.

Jeffrey Owens, de l’institut pour le droit fiscal autrichien et international de la Vienna University of Economics and Business, a reconnu que l’OMD était l’une des seules organisations internationales à s’intéresser sérieusement aux chaînes de blocs, et a présenté une vue d’ensemble des principales caractéristiques de la technologie. Le fait que cette technologie permette la création de registres immuables ainsi que la décentralisation et la distribution des registres, en plus d’améliorer potentiellement la transparence, en ferait un outil très attrayant pour les douanes, en particulier celles qui souhaitent partager des renseignements avec d’autres organismes tels que les autorités fiscales.

Yao-Hua Tan, de la Delft University of Technology, a présenté les principales caractéristiques et les avantages d’un projet pilote mené aux Pays-Bas par Maersk et IBM avec la coopération de la Douane néerlandaise ; un exemple de coopération et de collaboration où toutes les parties prenantes exploitent les informations relatives à la chaîne d’approvisionnement.

Tous les participants à cette dernière session sont convenus qu’il était important que l’OMD et les douanes restent au fait des changements qui surviennent dans ce domaine technologique à l’évolution rapide.

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research@wcoomd.org