Du fait de leur nombre croissant, les accords de libre-échange (ALE) bilatéraux et régionaux influeront de plus en plus sur l’avenir des douanes, eu égard en particulier aux mesures de facilitation des échanges ou à l’importance croissante des règles d’origine. Des négociations en vue de la conclusion d’un « méga-accord » commercial entre les principales régions économiques du monde sont en cours ; si elles aboutissent, elles devraient avoir des effets économiques considérables. Ce n’est que récemment que l’UE a conclu de nouveaux ALE avec le Canada et le Japon, et des négociations sont en cours avec d’autres États et régions. D’autres pays, tels la Chine et la Russie, poursuivent les mêmes objectifs.
Les chaînes de valeur mondiales et leur importance croissante sont également un défi pour les douanes. Aujourd’hui, il est devenu normal pour de nombreuses entreprises d’acheter et de vendre partout dans le monde. Les multinationales attendent des administrations douanières nationales qu’elles élaborent des solutions et des normes techniques souples et coordonnées, permettant un dédouanement sans heurts pour assurer la fluidité des chaînes logistiques mondiales.
La coopération entre les administrations douanières et les entreprises s’est certes améliorée ces dix dernières années, mais la gestion intégrée de la chaîne logistique s’accompagne de nombreux impératifs variés et contraignants, dont certains n’ont pas encore été pris en compte. Plusieurs questions se posent : non seulement celle de l’échange de données entre le secteur privé et les administrations et entre les administrations elles-mêmes, mais aussi celle des conditions-cadres organisationnelles, techniques et juridiques, concernant par exemple la sécurité et la protection des données. Les parties prenantes ont également besoin de systèmes informatiques interopérables, dont il faut continuer d’encourager activement l’utilisation.
Plusieurs autres tendances socioéconomiques ont des effets sur les échanges et sur les douanes : la croissance démographique en Afrique, en Asie et en Amérique latine, les déplacements des centres du pouvoir économique et politique, la non-durabilité du développement économique, la nécessité de protéger l’environnement, les risques associés aux chaînes logistiques internationales, les tendances à la nationalisation, la méfiance quant à la mondialisation et l’apparition d’unions économiques régionales ou bilatérales, entre autres choses.
D’un point de vue douanier, ces tendances exigent une coopération beaucoup plus étroite entre les acteurs du commerce international, qu’il s’agisse des gouvernements, des administrations douanières, des entreprises ou des organisations internationales. Pour les douanes, cette coopération nécessitera de permettre l’échange transfrontière des renseignements pertinents au meilleur niveau possible. L’OMD s’y attelle désormais, mais les négociations sur la Convention de Kyoto révisée (CKR) de l’OMD n’avaient pas abordé cet aspect.
Le commerce électronique a des effets évidents sur les douanes. Les volumes étant énormes, les possibilités de contrôles sont limitées, que ce soit concernant les droits à l’importation ou les marchandises interdites ou faisant l’objet de restrictions. Le risque que cela implique pour la société doit être pris en compte : on a besoin de plus d’informations sur les envois collectés et traités, mais la mise en œuvre pratique de cette solution est encore à l’étude.
L’évolution radicale des technologies rend l’action d’autant plus nécessaire. Ces dernières années, le marché a vu apparaître des technologies qui relevaient de la science-fiction il y a seulement 20 ou 30 ans (internet, internet des objets, intelligence artificielle). En ce qui concerne les douanes, il convient d’observer ces évolutions, d’y réagir de manière aussi proactive que possible et d’en tirer parti. Il faut toutefois reconnaître que les États doivent souvent suivre ces évolutions et faire face à des situations qu’ils ne sont pas toujours capables de planifier ou de façonner. Les administrations douanières doivent sortir de leur mode de réflexion conservateur, ancré dans des structures dépassées, et travailler en réseau à l’échelle mondiale.
La Convention de Kyoto révisée sur le devant de la scène
La discussion au sein de l’OMD progresse, au point où la réforme des instruments existants, tels que les conventions, les cadres ou les directives, ou la création de nouveaux instruments, est aujourd’hui envisagée. À l’heure actuelle, l’attention se porte sur la CKR, en vigueur depuis 2006. Cet instrument a établi la norme mondiale pour toute la législation douanière moderne depuis 1999 ; il traite, entre autres choses, des obligations et contrôles douaniers, des déclarations en douane et des procédures douanières.
La CKR vise à simplifier les échanges internationaux, mais un autre instrument international négocié récemment poursuit le même objectif : l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui est entré en vigueur en février 2017 et a depuis été ratifié par 85 % des membres de l’OMC. Les administrations douanières du monde entier doivent désormais mettre en œuvre les dispositions de l’AFE, ou du moins s’engager à le faire dans un certain délai. Une grande partie du contenu de l’AFE se trouve déjà dans la CKR, ce qui réserve donc peu de surprises à l’OMD et à ses administrations douanières membres.
Au sein de l’OMD, les discussions sur la mise en œuvre de l’AFE ont lieu au sein du Groupe de travail chargé de l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges (GT-AFE) et portent essentiellement sur l’aide à apporter aux Membres de l’OMD qui en ont besoin pour appliquer les dispositions de l’AFE, y compris les mesures de facilitation des échanges en général, sur la base des normes et meilleures pratiques internationales, notamment celles contenues dans les principaux instruments et outils de l’OMD comme la CKR. Toutefois, de nombreux pays (en particulier des pays en développement) n’ont toujours pas les capacités, les compétences et les bases juridiques requises par les simplifications des échanges envisagées. En juin 2014, l’OMD a lancé son programme Mercator, qui doit permettre, au moyen d’une assistance technique personnalisée, d’aider les gouvernements du monde entier à mettre en œuvre rapidement et de manière harmonisée des mesures de facilitation des échanges, y compris les dispositions de l’AFE, en utilisant les principaux instruments et outils de l’OMD tels que la CKR.
L’AFE contient des provisions qui figurent déjà dans la CKR. Selon les prévisions de l’OMC, la mise en œuvre de l’AFE dans le monde entier entraînerait une croissance économique annuelle moyenne supplémentaire de 0,9 % pour les pays en développement et de 0,25 % pour les pays industrialisés. Il n’existe certes pas de statistiques pour la CKR, mais sa mise en œuvre étendue pourrait donner des résultats largement supérieurs aux promesses de l’OMC car les dispositions de l’AFE sont assez vagues, alors que celles de la CKR sont beaucoup plus spécifiques. Ce seul fait plaide en faveur du développement des dispositions de cet instrument et de sa combinaison avec d’autres instruments, tels que le Cadre de normes SAFE visant à sécuriser et à faciliter les échanges commerciaux internationaux ou d’autres normes de l’OMD, en un code unique qui serait juridiquement contraignant. Les normes de l’OMD étant actuellement fragmentées entre les divers instruments de l’Organisation, un instrument exhaustif pourrait se révéler très utile tant pour le secteur privé que pour les administrations douanières.
Il est en outre nécessaire de revoir la CKR à la lumière des dernières évolutions dans les services liés au commerce et dans l’informatique, ce qui nous amène aux défis du numérique. L’un des grands défis à relever est de répondre à la question de savoir comment permettre à la CKR de résister à l’épreuve du temps, puisque la modification d’une convention implique un laborieux processus de ratification, ce qui rendra encore plus difficile l’adaptation des dispositions aux futurs progrès technologiques. On pourrait envisager d’obliger les Membres de l’OMD qui adhèrent à une future version de la CKR de tenir compte, dans leurs systèmes informatiques, des dernières avancées techniques et économiques telles que la chaîne de blocs, les mégadonnées ou l’intelligence artificielle.
Les normes et principes de la CKR eux-mêmes ont été complétés au fil du temps par d’autres instruments de l’OMD tels que le Cadre SAFE. Il faudrait intégrer dans la CKR les instruments sur la facilitation des échanges et la sécurité de la chaîne logistique mis au point en dehors de cette convention, en gardant à l’esprit que tout instrument futur devrait servir de modèle pour la législation des différents États dans une mesure beaucoup plus grande que cela n’a été le cas jusqu’ici. À cette fin, il convient d’accroître considérablement le degré de réglementation et ses effets, jusqu’à obtenir un accord international juridiquement contraignant.
Cela étant, il convient également de repenser la mise en œuvre des futures règles douanières. Il est possible d’accroître l’efficacité et l’efficience des ressources limitées dont disposent les administrations douanières en renforçant les partenariats entre ces administrations et les opérateurs économiques (c’est-à-dire en faisant davantage confiance aux opérateurs de confiance et en intervenant moins dans la chaîne logistique). Les administrations douanières doivent se numériser, à l’instar de l’économie, et la future CKR doit soutenir cette évolution. L’initiative « douane numérique » de l’OMD apporte une première réponse, et son adoption par les Membres est de très bon augure.
Vers l’avenir en toute confiance
Jusqu’à présent, la mission des douanes s’est concentrée sur les données relatives aux transactions internationales et ne tient pas suffisamment compte de la croissance constante des échanges internationaux de données, du moins selon les normes actuelles, qui se sont concentrés sur des échanges de données isolés avec les entreprises, plutôt que sur l’ensemble de la chaîne logistique. Toutefois, le virage numérique modifiera non seulement le comportement des consommateurs et le commerce, mais aussi l’échange de données entre les opérateurs économiques et les administrations douanières. Les échanges commerciaux seront donc perçus différemment : l’accent sera mis non plus sur les contrôles physiques mais, de plus en plus, sur l’analyse des données – un autre domaine d’activité que l’OMD défend vigoureusement. La version future de la CKR devrait contenir certaines dispositions essentielles en matière d’analyse des données afin de permettre aux douanes de mieux inspecter et analyser les données.
Le flux de marchandises et le flux de données seront de plus en plus liés, de sorte que les administrations douanières seront intégrées non seulement dans la chaîne logistique commerciale mais aussi dans l’environnement d’échange de données ; elles échangeront régulièrement des données avec différents opérateurs économiques (par exemple dans le contexte de la chaîne de blocs ou du pipeline de données). Il est important à cet égard de voir l’avenir numérique comme une occasion de mettre au point, par exemple, une solution complète de guichet unique, qui permettrait d’accéder à toutes les données tout au long d’une transaction. Qui plus est, les mégadonnées donneront aux douanes l’occasion de réglementer les échanges internationaux de façon globale plutôt que transaction par transaction.
Toutefois, le futur rôle des administrations douanières sera de plus en plus déterminé par les enjeux mondiaux, que devront maîtriser les agents des douanes et qui font l’objet des 17 objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies. La libéralisation croissante des échanges entraîne une augmentation constante des volumes de marchandises que les récessions et les postures protectionnistes ne peuvent endiguer que temporairement. Si l’on veut atteindre une croissance économique durable et équilibrée (ODD 8) tout en accordant une attention raisonnable aux enjeux mondiaux tels que le changement climatique et la pollution de l’environnement (ODD 13 à 15), le dédouanement doit avant tout être efficace.
Les innovations technologiques ont bien entendu un rôle clé à jouer à cet égard. L’exemple le plus populaire dans ce contexte est sans doute la technologie de la chaîne de blocs, dont l’impact positif potentiel sur le dédouanement des marchandises pour les entreprises et les autorités a été récemment démontré par Kerstens et Canham et Saadaoui et Santamaria dans le précédent numéro d’OMD actu (no 87, octobre 2018, pp. 52 à 62). La technologie des registres distribués promet essentiellement d’améliorer la sécurité des données en accélérant le traçage et l’accès. L’intégration de la chaîne de blocs dans un guichet unique centré sur les douanes pourrait considérablement améliorer les effets de facilitation des échanges déjà prouvés. Cette technologie ayant été peu mise en pratique jusqu’à présent, il est important de ne pas avoir d’attentes trop élevées. Mais il ne faut pas interpréter cette prudence comme un argument qui justifierait de retarder les investissements dans l’avenir.
À cet égard, il convient d’adopter une approche transorganisationnelle pour œuvrer à la mise en place d’un partenariat mondial pour le développement durable (ODD 17). Les douanes ont traditionnellement un accès direct aux marchandises et coordonnent souvent le travail des autres organismes frontaliers car ce sont elles qui assument la responsabilité de la procédure. Voilà pourquoi l’OMD devrait orienter et renforcer encore la coopération douanière avec toutes les organisations internationales et ses partenaires du secteur public et du secteur privé dans les domaines du commerce international, de la logistique et de la sûreté et de la sécurité, approche déjà proposée avec le concept de gestion coordonnée des frontières de l’OMD qui devrait également figurer dans toute version future de la CKR.
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