Alors qu’ils assistaient à une session du Comité technique des règles d’origine (CTRO) au siège de l’OMD il y a une vingtaine d’années, pendant une pause, un groupe de fonctionnaires des ministères du commerce échangeaient les propos suivants, à voix basse :

• « Pourquoi changeons-nous encore le Système harmonisé ? Voilà pourquoi nous ne parvenons pas à harmoniser les règles d’origine non préférentielles !
• Oui, en effet. Pourquoi ne pas faire du SH 1996 la  » nomenclature de l’origine  » pour régler le problème ?»

À cette époque et, dans une moindre mesure, aujourd’hui encore, l’impact des amendements du SH sur les règles d’origine était un sujet ouvertement abordé par les experts de l’origine. Pour mieux comprendre le contexte de la conversation ci-dessus, il est intéressant d’expliquer la relation entre les règles d’origine et le SH.

Le lecteur se souviendra d’abord que les règles d’origine permettent d’accorder un traitement préférentiel à certaines marchandises si certains critères d’origine sont respectés. La classification et la détermination de l’origine des marchandises sont étroitement liées. En règle générale, les exigences concernant la détermination de l’origine sont spécifiées pour les différents produits ou les différentes catégories de produits identifiés par leur code SH respectif. C’est ce que l’on entend par « règles d’origine par produit spécifique » (RPS). La classification des marchandises est donc de la plus haute importance pour déterminer quelles règles d’origine s’appliquent à quelle marchandise.

En outre, souvent, les règles d’origine font référence à un changement de classification tarifaire (CCT) au niveau du chapitre (changement de chapitre, ou CC), de la position (changement de position tarifaire, ou CP) ou de la sous-position (changement de sous-position tarifaire, ou CSP). Dans ces cas, le statut originaire sera accordé si la classification tarifaire du produit manufacturé final est différente de celle des intrants non originaires (importés ou d’origine inconnue, par exemple) utilisés dans sa production. Ce critère nécessite une classification correcte du produit manufacturé final et des intrants utilisés dans sa production.

Fondamentalement, dans le SH, les marchandises sont classées en matières premières, produits semi-finis ou matériaux intermédiaires, et produits finis. Cette structure donne donc une base solide, claire et transparente pour déterminer si une marchandise a fait l’objet d’une transformation substantielle. Cependant, tant que l’on qualifie la transformation substantielle sur la base de la règle du changement de classification tarifaire, les règles d’origine par produit spécifique (RPS) doivent être alignées sur la dernière édition du SH. Autrement dit, toute mise à jour d’une nomenclature des marchandises doit s’accompagner d’une mise à jour des RPS, ce que l’on appelle une « mise à jour technique ». Sans cette mise à jour, douaniers et opérateurs commerciaux devraient utiliser des éditions différentes du SH pour déterminer l’origine des mêmes marchandises.

Les amendements au SH ne sont pas toujours bien accueillis par les experts en matière d’origine. Chaque fois que le SH est revu et qu’une nouvelle édition est publiée, les pays doivent, en moyenne, mettre à jour près d’une dizaine de séries de RPS préférentielles, voire plus. Le Japon, par exemple, est actuellement partie à 17 accords de partenariat économique (APE) ou accords de libre-échange (ALE), chacun avec des règles d’origine différentes. La mise à jour concerne aussi les négociations en cours, un vrai « cauchemar ».

Une « mise à jour technique » consiste principalement à adapter la structure du SH de la structure modifiée vers la structure antérieure à la modification, afin de maintenir les règles d’origine par produit spécifique de départ. Le tableau 1 donne un exemple de suivi des changements.

Que se passerait-il après trois ou quatre révisions du SH ? La liste des changements serait extrêmement complexe et l’on aurait peut-être besoin d’un logiciel spécial pour les comprendre. On mentionnera que l’OMD a publié en décembre 2015 le Guide aux fins de la mise à jour technique des règles d’origine préférentielles, mais, bien que la méthode soit claire, les administrations douanières doivent allouer de nombreuses ressources pour que ce travail soit effectué. En outre, pour les marchandises faisant l’objet d’accords commerciaux préférentiels, la mise à jour nécessite le consentement de tous les ministères concernés ainsi que de toutes les parties à l’ALE, ce qui allonge et complique fortement le processus.

Y a-t-il un moyen plus simple d’aborder la question, sans devoir passer par une mise à jour technique ? En théorie, il y en a deux.

Première possibilité : inclure une disposition générale qui dispose que, lorsqu’il est satisfait à une règle de CCT, l’origine peut être conférée au produit. Autrement dit, indépendamment de tout amendement du SH, le caractère originaire est obtenu lorsqu’une règle de CCT est respectée en vertu d’une édition du SH, quelle qu’elle soit. Cela rendrait les choses claires, simples et gérables ! Toutefois, de nombreuses règles de CCT ne sont pas aussi simples ; elles énumèrent un certain nombre d’exceptions qui s’appliqueront à certains produits, par exemple les textiles.

Deuxième possibilité : ne pas utiliser la règle du changement de classification tarifaire lors de l’élaboration des règles d’origine. Maintenir le critère de la transformation substantielle sans devoir dépendre du SH nécessite d’adopter une méthode qui prescrit un pourcentage minimal d’ajout de valeur (critère de valeur ajoutée/ad valorem) dans le processus de fabrication. On peut adopter deux points de vue concernant les règles fondées sur un critère de valeur ajoutée ou un critère ad valorem : i) la définition d’une quantité maximale de matières non originaires (teneur maximale en produits originaires de pays tiers), ce qui signifie qu’un produit final peut être considéré comme originaire à condition que les intrants étrangers ne dépassent pas une quantité déterminée ; ou ii) la définition d’une quantité minimale de matières nationales (teneur minimale en produits locaux).

Plusieurs pays ont recours exclusivement à la deuxième possibilité pour leur système généralisé de préférences (SPG) – le système tarifaire préférentiel que les pays développés (également appelés pays donneurs de préférences ou pays donateurs) accordent aux pays en développement (également appelés pays bénéficiaires de préférences ou, simplement, pays bénéficiaires). Cette possibilité est également mentionnée dans un certain nombre d’ALE en tant que règle de substitution, lorsqu’un changement de classification tarifaire ne convient pas pour déterminer l’origine, par exemple dans les cas où les marchandises sont produites par un simple assemblage ou un processus spécifié, comme une réaction chimique ou un raffinage.

L’application du critère de la valeur ajoutée peut se révéler difficile pour certains intervenants. Si l’acheteur et le vendeur sont liés, il ne sera pas difficile d’obtenir l’information nécessaire sur la valeur des matières. Mais les entreprises non apparentées hésiteront peut-être à divulguer la valeur du contenu de leurs produits, pour préserver la confidentialité de leur marge bénéficiaire. De plus, la valeur varie en fonction des fluctuations monétaires, des escomptes de fin d’année et de nombreux autres éléments. Voilà pourquoi on critique souvent la règle de la valeur ajoutée en disant que sa pertinence concernant l’origine varie beaucoup d’un jour à l’autre.

1. Les règles de changement de classification tarifaire devraient être le critère prédominant pour les RPS

Lorsque l’on s’intéresse à la convivialité des différentes méthodes de détermination de la transformation substantielle, ce sont les règles fondées sur le SH qui se distinguent ; il est plus simple pour les fournisseurs de fournir le code SH des matériaux utilisés que d’indiquer leur valeur. Selon une étude menée par le Secrétariat de l’OMD, en moyenne, 73 % des règles d’origine contenues dans les 20 accords de libre-échange les plus importants sont des règles fondées sur un CCT. En outre, dans plus de la moitié des ALE, cette proportion dépasse 95 % (voir Study on the Use of CTC-based Rules in Preferential Rules of Origin, février 2015). Les règles fondées sur le changement de classification tarifaire devraient donc rester prédominantes – avec la condition préalable que tous les opérateurs, y compris les entreprises locales, et les fonctionnaires des douanes connaissent bien la nomenclature du SH.

2. La règle de CCT simple devrait prévaloir

Dans la multitude des négociations sur l’établissement des règles d’origine menées par les experts en matière d’origine, on peut dire sans risque de se tromper que, pour la plupart des positions, il est possible d’établir une règle CP ou CSP simple. En tenant compte des besoins en matière de règles d’origine dans les amendements du SH (voir ci-dessous) et en mettant en œuvre la règle de CCT simple, on peut régler le problème posé par la mise à jour technique.

3. Le SH devrait permettre de tenir compte des besoins en matière de règles d’origine

Les experts qui travaillent à la révision du SH devraient tenir compte des besoins relatifs aux règles d’origine. Par exemple, l’assemblage pièce à pièce est un problème habituel dans les chapitres mécaniques du SH. Du fait de la fragmentation de la chaîne de valeur mondiale, la plupart des entreprises achètent les différents composants d’un produit dans plusieurs pays, en fonction de l’avantage comparatif de ces pays. Si les sous-positions des chapitres mécaniques du SH pouvaient comprendre un plus grand nombre de produits/matières semi-finis, la règle fondée sur le changement de classification tarifaire pourrait être un critère pour déterminer l’origine.

On trouve un bon exemple de cette approche dans la façon dont le chapitre 41 (Peaux (autres que les pelleteries) et cuirs) de l’édition 2002 du SH a été revu de façon à tenir pleinement compte des travaux du CTRO sur l’harmonisation des règles d’origine non préférentielles. À sa onzième session, en février 1998, le CTRO a rédigé des notes de chapitre (définitions) pour le chapitre 41 afin de combler l’écart entre le texte du SH de 1996 et les expressions usuelles utilisées pour qualifier certaines opérations de production de cuir. Parmi les nouvelles définitions figurait la « Définition 1 » relative au cuir provisoirement préparé qui a été conçue afin d’éviter de faire référence au terme « prétannage » figurant dans le SH 1996, les délégations n’ayant pas la même interprétation de son champ d’application. En travaillant sur le SH 2002, le Comité du Système harmonisé a par conséquent révisé la structure du chapitre 41 pour prévoir expressément la transformation substantielle. Les peaux et cuirs ayant subi un processus de tannage réversible ont été déplacés des positions 41.04 à 41.07 aux positions 41.01 à 41.03 (une nouvelle note au chapitre 41, note 2, a été ajoutée). En outre, certaines catégories de marchandises des positions 41.04 à 41.07 ont été redistribuées sous les positions 41.04 à 41.13.

4. Outils informatiques avancés

Dans le modèle actuel de la chaîne de valeur mondiale, la traçabilité est le facteur clé pour déterminer si les matières utilisées pour la production des marchandises sont originaires, en particulier si un fabricant se procure ces matières sur le marché intérieur. Des entretiens menés avec un certain nombre de fabricants montrent que le traçage est le principal obstacle qu’ils rencontrent. Même dans l’Union européenne, qui dispose, à mon avis, du système de déclaration des fournisseurs le plus avancé, il arrive que les fabricants ne puissent pas se fier aux déclarations faites par leurs fournisseurs de composants et préfèrent ne pas demander le traitement préférentiel. Les fournisseurs s’efforcent généralement de satisfaire d’abord l’intérêt de leur acheteur au lieu de vérifier sérieusement le caractère originaire des produits.

Il devrait exister une application pour le partage de données sur la classification et, dans la mesure du possible, sur la valeur des marchandises pendant toute la durée de la transaction. On pourrait apposer sur le produit un dispositif simple tel qu’une puce électronique, qui indiquerait le code SH et fournirait aussi des données sur le produit lui-même et son fabricant, entre autres informations. Le code à barres à deux dimensions peut aider dans cette tâche et les puces remplacer cette fonction lorsque leur coût de production aura été raisonnablement réduit.

Il existe actuellement dans le monde plus de 400 ALE et accords commerciaux préférentiels, qui fixent des taux de droits de douane inférieurs pour certaines marchandises, à condition que les critères d’origine spécifiés soient respectés. La plupart des règles d’origine énoncées dans ces accords sont fondées sur la question de savoir s’il y a eu ou non un CCT, une règle qui, selon moi, devrait rester prédominante, car elle est très facile à gérer et à utiliser. Cela signifie que l’amendement du SH devrait, dans la mesure du possible, tenir compte des besoins en matière de règles d’origine.

Une difficulté réside ici dans la capacité des entreprises, de l’amont à l’aval de la chaîne de fabrication des produits, de classer correctement leurs produits afin de pouvoir demander un traitement préférentiel. En effet, il est largement admis que les fabricants n’ont pas une connaissance suffisante du SH, ni les compétences techniques requises, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME). Cela conduit à l’affirmation suivante : l’OMD et les administrations douanières sont confrontées à de réels défis, dont l’un est d’améliorer la connaissance du SH parmi les opérateurs commerciaux et le monde commercial en général. Cela dit, l’OMD s’attaque à cette question au moyen de diverses initiatives, dont le lancement récent de son Académie pour le secteur privé.

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